观点 | 坚持新发展理念，推动监管科技高质量发展
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文 / 中国人民银行党校2021春季学期局处级干部进修班第六调研组
伴随新一代信息技术革命，数字经济持续增长，金融科技蓬勃发展，党中央国务院准确把握我国经济金融发展现状，最新发布的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）明确要“稳妥发展金融科技”“强化监管科技运用和金融创新风险评估”。
为落实“十四五”规划要求，本课题贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，以问题为导向，对监管科技在应用方面的现状与问题进行系统分析与评判，针对面临的挑战与机遇，研究提出可行建议，促进各相关主体充分运用监管科技手段，系统满足数字经济和金融科技发展所带来的新的监管需求，推动建立技术驱动型金融监管框架。
监管科技的界定
金融科技的蓬勃发展，使得金融产品服务与生活场景结合更加紧密，也深刻改变着金融服务运营管理模式。但是，金融科技发展未消除期限错配、流动性错配、高杠杆等传统金融风险，并使得金融风险更具隐蔽性和传染性，同时滋生如网络、技术、数据安全等新的金融科技风险，对金融监管带来极大挑战。为加强监管、保障发展，应用监管科技成为必然。
1.监管科技的定义
中国人民银行金融科技委员会对监管科技（RegTech）定义如下：为解决监管挑战和促进机构合规生产，利用科技手段优化金融监管模式，提升金融监管效率，降低机构合规成本，包括“监管”和“合规”两方面：对于监管机构而言，利用信息技术提升风险监测识别效率、降低监管工作量；对于金融机构而言，利用信息技术辅助管理金融业务合规性风险，降低金融合规相关成本。
2.监管科技的主体
监管科技应用参与主体包括金融监管机构和金融机构及为两者提供技术、应用服务的科技公司。此外，监管科技应用还影响到对实体企业和金融消费者的服务。
科技公司利用人工智能、分布式账本、生物识别等新技术为金融机构和监管机构提供技术支撑；金融机构应用新技术降低合规成本，适应监管；监管机构利用新技术应对监管压力和挑战。三类机构对于发展监管科技都有很高积极性，尤其是科技公司和金融机构因转化成本和约束较少，发展更为迅速。监管部门则肩负更大职责，在推动发展过程中坚持以人民为中心，调动各方积极性，提升监管效率，降低成本和工作强度，让所有相关方同时获得价值。
3.监管科技的范围
在金融科技赋能金融行业数字化转型的大趋势下，以科技对科技，监管科技核心是围绕监测指标的数据采集分析和处理，实现实时穿透监管。国际清算银行（BIS）将监管科技分为数据搜索和数据分析两部分（如图1所示），不同领域采用不同技术，主要包括区块链、大数据、人工智能等，应用场景主要包括市场监督、不良行为分析、宏观审慎、微观审慎等方向。
图1 国际清算银行监管科技工作分类
国际监管科技发展情况
1.加强监管科技顶层设计
2008年金融危机后，一些国家通过顶层设计，推动监管科技探索应用、快速发展。如英国在法律规则层面给予监管适度变通甚至豁免的权力，澳大利亚参议院成立金融科技与监管科技专责委员会促进监管科技全面应用。另外，部分国家通过建立监管部门网络体系、针对具体问题成立工作组等方式，促进金融机构间的技术更新，推动机构间信息共享和协调。如新加坡金融管理局成立数据分析小组（DAG），美国证券交易委员会成立打击操纵市场监管小组（MAU）等。
2.加强监管科技应用实践
一是进行功能性监管。按照金融产品和服务的性质决定适用的法律及监管机构，避免监管套利，保障从宏观到微观监管的全覆盖和一致性。如美国国税局对虚拟货币监管，证券交易委员会对资产证券化P2P监管。二是特设创新空间。采取金融科技监管沙盒、创新加速器和科创中心等方式，评判创新价值与潜在风险，为制定监管政策提供依据。如英国FCA实施“沙盒监管”，美国消费者金融保护局开展“催化剂项目”。三是提升监管效能。利用网络信息技术建立数字化监管体系，提升监管效能。如英国FCA运用语音—文本转换软件帮助被监管对象更精准了解监管规则和要求。新加坡金融管理局执行简化金融机构数据收集政策方案，推行数据机器可读性格式、自动化及“颗粒化”数据收集等。
3.加强推广组织与宣传
一方面创办推动监管科技发展的创新中心和国家论坛。如澳大利亚ASIC建立创新中心，推广促进监管科技相关业务在澳大利亚金融服务业监管体系中应用。另一方面加强与研究机构、专业机构的合作和技术共享。如英国金融监管部门定期与监管科技相关参与方进行合作与技术共享，通过政府政策和市场合规需求推动监管科技的发展。美国货币监理署（OCC）成立“创新办公室”直接与金融科技和监管科技等创新公司沟通合作，促进新技术在金融监管中运用。
我国监管科技发展情况
我国金融监管部门一直在积极探索利用新兴技术提高监管和合规效能,开发建设了针对非法集资、货币信贷、支付、证券等业务监管的诸多信息系统服务于金融监管，孕育了监管科技的发展基础。2017年监管部门正式提出监管科技，拉开了我国监管科技发展的序幕，可概括为启动和推进两阶段。
1.研究启动阶段（2019年底以前）
2017年5月，人民银行成立金融科技委员会，提出了强化监管科技应用实践作为丰富金融监管的重要手段。2017年6月，人民银行印发《中国金融业信息技术“十三五”发展规划》，提出加强金融科技（FinTech）与监管科技（RegTech）研究与应用。
2018年4月，《清华金融评论》刊登人民银行金融科技委员会有关领导的《发展监管科技构筑金融新生态》《监管科技应用路径研究》文章，提出监管科技发展应处理好五大关系，构建金融新生态，明确监管科技框架以及实施策略。
2019年3月，中国人民银行金融科技委员会提出持续强化监管科技应用，逐步建立金融科技监管规则体系，提升风险态势感知和技防能力，增强金融监管的专业性、统一性和穿透性，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。
2019年8月，中国人民银行发布《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》，监管科技作为重要内容之一，明确了发展的重点任务。同年10月，成立北京金融科技产业联盟，建立产融生态，推动金融科技和监管科技发展。
2.实施推进阶段（2019年底至今）
2019年12月，人民银行启动金融科技创新监管试点，推出包容审慎、富有弹性的金融科技创新监管工具，发布系列标准规则，初步建成金融科技监管框架，提升针对金融科技监管的专业性、统一性和穿透性。在推动金融科技3年发展规划有效落实的同时，统筹布局金融科技监管基础设施，成立国家级金融科技认证中心、测评中心，规划数据架构体系，建设跨行业、跨机构数据交换管理平台。北京金融科技产业联盟设立监管科技专业委员会，组织成员单位开展监管科技前沿技术和应用场景解决方案的研究，搭建“金融科技创新管理服务平台”及“安全漏洞库、风险信息库、风险处置案例库”（以下简称“三库一平台”），以实现风险早识别、早预警、早处置，支撑金融科技的监管。
2019年12月起，人民银行陆续支持北京、上海、重庆、成都、深圳、河北雄安、杭州、苏州、广州、济南、武汉11个地区开展金融科技创新监管试点，引导金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下，运用金融科技赋能金融行业数字化转型升级。
我国监管科技应用发展的挑战
经前述分析，监管机构对监管科技发展已经有明晰规划，并正在按步骤推动实施，初有成效。但经调研分析，监管科技的快速发展依然受到人才、标准、基础设施等多方面的制约，面临如下挑战。
1.生态机制的挑战
传统的金融监管方式在有限信息处理能力条件下形成，是“小数据”时代产物。当前金融科技的跨界发展带来监管竞次和新的系统性风险，亟需建立健全促进各方守正创新发展的良好机制。首先，需监管部门之间有效协同，统一监管标准，防止“赢者通吃”产生的道德风险和系统风险。其次，应用融合和数据共享增加对金融科技产品、服务和参与者界定的难度。再次，虽然当前涉及监管部门、金融机构、科技公司等各方主体共同参与的合作创新生态初步建立，但仍需不断优化完善机制和拓展生态，以更好推动监管科技发展。
2.基础设施的挑战
虽然监管部门建设了诸多信息系统辅助监管工作，但现有监管方式和基础设施难以及时识别风险，影响风险监测和处置的有效性，还不能完全满足金融监管的需求。随着金融业务模式日趋复杂，庞大的信息系统、数据流等也会带来风险监测的范围、密度和频度的逐步扩大，为此需要不断完善和建设新一代信息基础设施，以满足不断提升的业务监管需求。
3.数据治理的挑战
党的十九届四中全会将数据作为生产要素之一，准确反映了新时代生产力变化的趋势，但数据价值的充分发挥还具有较多挑战。首先，不同机构、不同地域、不同业务层面的数据共享存在一定障碍，即使在机构内部，数据的共享使用机制也有待完善。其次，各个方面所收集的数据信息整合使用也具有较大难度。再次，使用大数据技术，存在“垃圾进、垃圾出”，得不到客观结论的情况。最后，数据的可复用特性，使得数据被滥用、盗用的问题频发，保护个人隐私和企业商业秘密受到挑战。
推动监管科技高质量发展的建议
未来，监管科技将紧贴被监管对象，向穿透监管、智能监管、实时监管及全链条监管转变。为全方位符合监管要求，推动监管科技高质量发展，需进一步拓展生态、夯实基础、健全体系并推动数据治理。
1.拓展监管科技应用发展生态
一是加强多个监管部门之间协同监管科技应用，运用监管科技实现监管方式由事后监管向事前防范和事中监管的转变。二是由社会团体组织金融机构、科技企业联合攻关解决发展及安全方面的共性问题，孵化监管科技产品，联合产学研用各方共建监管科技发展的良好生态环境。三是加强国际间的学习与合作，汲取国外监管科技发展经验，提升监管科技创新研发水平。
2.加强新一代基础设施建设
一是在监管机构内部建立科技和业务监管有效融合的工作机制，发挥科技引领作用，运用新技术开发建设满足业务监管需求的监管系统和工具。二是建立服务政府和国家战略的信息化基础设施，创建“金融服务+生活服务+政府服务”三位一体的普惠金融服务平台。三是推动各业务监管部门探索金融科技创新监管平台应用，进一步推动跨行业跨领域的业务模式及流程创新。四是逐步完善“三库一平台”金融科技风险监测基础设施。
3.健全金融科技服务标准认证体系
一是从基础标准、技术标准、应用标准及管理标准等方面健全监管科技标准化体系。二是建立符合金融监管标准的金融科技服务认证制度。三是推进国家级金融科技创新服务业标准化试点，辅导机构运用标准化方式打造进入沙箱的金融科技创新服务和产品。四是通过开展主题培训、论坛等相关活动，增强各级人员对监管科技关键技术及相关标准的认知与掌握，提高监管科技实践能力与应用创新水平。
4.推动数据开放和整合治理
一是明确数据权属界定，研制金融通用元数据标准，依托完善的授权机制，推进数据有序开放共享。二是建立统一集中的数据平台，有效整合数据资源。三是积极采用人工智能、大数据、区块链等技术手段，加强事中数据采集和分析能力，提升监管水平。四是完善数据采集、管理、使用与隐私保护规则，强化数据全生命周期的安全管理，防控信息泄漏、篡改与滥用，保障安全合理的数据应用。
监管科技发展应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持人民至上，坚定实施创新驱动发展战略，紧紧抓住新一轮科技革命和产业变革的重大战略机遇，统筹发展和安全。各相关主体应配合监管部门调整完善监管框架，加强监管科技应用投入，促进监管科技创新，通过监管科技的高质量发展，促进金融科技服务实体经济，造福人民，提升人民群众的幸福感、安全感、获得感。
（调研组成员：来元元、聂丽琴、吴一兵、张澄、周雄飞、谢小锋、张英萍、夏方杰、乐平、丁亦轩）
参考资料
[1]李伟：《监管科技应用路径研究》，载《清华金融评论》，2018.4.14
[2]孙国峰：《发展监管科技构筑金融新生态》，载《清华金融评论》，2018.4.12
[3]孙国峰等：《中国监管科技发展报告（2020）》，社会科学文献出版社，2020.10
[4]吴月：《试论我国监管科技的应用困境及路径选择》，载《金融发展研究》，2019.6.19
（栏目编辑：王伟）
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《金融电子化》新媒体部：主任 / 邝源 编辑 / 傅甜甜 潘婧