OFAC 全面修订和重新发布《乌克兰相关制裁条例》

随着俄乌冲突似乎进入长期化的演变趋势，拜登政府的制裁政策也进入新的阶段。

在美国司法部表示将“规避和违反制裁”作为新的执法重点之后，美国财政部外国资产管理办公室(OFAC)正在全面修订并重新发布《乌克兰相关制裁条例》（Ukraine-Related Sanctions Regulations，31 C.F.R. Part 589），并将该条例更名为《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》（Ukraine-/Russia-Related Sanctions Regulations）。

此次修订整合了之前的制裁条例、行政令，以一套更全面的法规，包括额外的解释、定义指南、通用许可证（GL），常见问题（FAQ）及其他监管规定，进一步指导公众如何遵循该法规。新修订的《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》将于2022年5月2日(周一)在《联邦公报》（Federal Register）公布后正式生效。

为了大家能及时了解该制裁条例的变化情况，做好制裁合规风险应对工作，道琼斯风险合规团队对最新修订的条例进行了系统化的梳理，方便大家制定相应的风险防范策略。

一、修订《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》的背景

根据OFAC的公开信息，新修订的《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》将执行以下内容：

• 2014年3月6日、3月16日和3月20日，在克里米亚公投脱乌入俄的前后，时任美国总统奥巴马分别签署13660号、13661号、13662号行政令（Blocking Property of Additional Persons Contributing to the Situation in Ukraine），开启制裁俄罗斯的序幕。
  

• 2014年4月3日，奥巴马签署由美国国会投票通过《支持乌克兰主权、完整、民主和经济稳定法案》（Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014，简称：SSIDES）(22 USC 8901–8910) 。从国会立法层面对俄罗斯进行谴责，并对乌克兰提供经济援助。

• 2014年5月8日，OFAC 发布《乌克兰相关制裁条例》（Ukraine-Related Sanctions Regulations，31 C.F.R. Part 589 / 79 FR26365）

• 2014年7月16日，OFAC根据第13662号行政令对俄罗斯的金融、能源、军工和深海油田开发等开展行业选择性制裁措施（Sectoral Sanctions Identifications List，简称：SSI）。

• 2014年12月18日，奥巴马签署美国国会投票通过的《支持乌克兰自由法案》(Ukraine Freedom Support Act of 2014 ,简称：UFSA)(22 USC 8921–8930) ，加强制裁俄罗斯的能源、金融和国防领域。

• 2014年12月19日，奥巴马签署13685号行政令（Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting Certain Transactions with Respect to the Crimea Region of Ukraine），冻结被指定人员的财产，并禁止与克里米亚地区相关的交易，切断美国与克里米亚的经济联系。

• 2017年8月2日，随着“黑客门”、“通俄门”事件持续发酵，美俄关系持续紧张，美国国会通过《以制裁反击美国敌人法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act ，简称：CAATSA）。时任美国总统特朗普签署了CAATSA法案，加强对伊朗、朝鲜和俄罗斯的制裁 。该法案内容广泛而细致，其中多次提及“重大交易”（Significant Transactions）、“次级制裁”（Secondary Sanctions）等制裁措施，美国对俄罗斯的制裁进入“聪明的制裁”（Smart Sanctions）阶段。( 根据2022年4月29日的公告，预计OFAC 近期会将 CAATSA-Title II—Sanctions With Respect to the Russian Federatio 的规定纳入《联邦法典》Code of Federal Regulations，简称：CFR ）

此外，新修订的《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》还包含根据 E.O. 13662 发布的有关行业制裁的四个指令(Directive 1-4，分别对金融、能源、军工和深海油田/页岩气开发等行业进行融资类业务的期限限制，详见后文的禁令分析)，以及多项通用许可证（General Licenses）。由于更新或增加的措施数量众多，导致公众难以准确、及时地掌握相关规则，因此OFAC 全面修订并重新发布该条例。

图片来源：美国联邦公报

二、《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》新修订的禁令

新修订的《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》的范围很广，涉及北极近海的能源开发、金融行业的资产冻结、代理账号、融资类业务、国防和安全部门、企业债务、应付/收账款、人权问题、证券投资限制、对外贸易便利化、进出口商品/服务限制等等，因此建议大家参考OFAC -31 CFR Part 589 部分的修改条目，及时对制裁合规措施进行更新和优化。

以下选取部分制裁条例内容，谨供参考，不作为决策依据：

（一）关于克里米亚地区相关的禁令

§ 589.206 禁止在乌克兰克里米亚地区进行新投资

除非另有授权，否则禁止美国人（无论位于何处）在乌克兰克里米亚地区进行的新投资。

关于“新投资”，根据 §589.326条款的定义，指的是2014 年 12 月 19 日东部标准时间下午 3:30 或之后的交易，包括：(a)资金或其他资产承诺；或者 (b) 贷款或其他信贷展期。

关于“贷款或其他信贷展期”，根据§589.324 条款的定义，指的是基于还款义务的任何资金或信贷的转移或延期，或对另一方偿还延期的资金或信贷的义务的任何假设或保证，包括：透支；货币掉期；购买受本部分禁止的人发行的债务证券；购买他人的贷款；出售符合回购协议的金融资产；更新或再融资，将资金或信贷转移或提供给被禁止的借款人或被禁止的收款人；签发备用信用证；以及现有信贷额度的提款等。

关于“美国人”是指任何美国公民（无论身在何处）、合法永久居民、根据美国法律或美国境内任何司法管辖区(包括外国分支机构)组建的实体，或在美国境内的任何人；

关于“克里米亚地区”包括该地区的陆地领土，以及基于对该陆地领土或地区的主张主权、主权权利或管辖权的任何海洋地区。

§589.207 禁止向乌克兰克里米亚地区出口、再出口、销售或供应商品、服务或技术

除非另有授权，否则禁止直接或间接从美国或由美国人（无论位于何处）向乌克兰克里米亚地区出口、再出口、销售或供应任何商品、服务或技术.

§589.208 禁止从乌克兰克里米亚地区进口商品、服务或技术

除非另有授权，否则禁止从乌克兰克里米亚地区直接或间接向美国进口任何商品、服务或技术。

（二）行业选择性制裁项目禁令(SSI）

§589.202 与俄罗斯联邦金融服务行业有关的交易禁令（SSI-指令 1）

禁止美国人或在美国境内进行以下活动：

(a) 2014年7 月 16 日或之后，和 2014 年 9 月 12 日之前发行的新债务或新股权，所有交易、提供融资和其他交易超过90 天到期的新债务或新股权；

(b) 2014年9 月 12 日或之后，至 2017 年 11 月 28 日之前发行的新债务或新股权，所有交易、提供融资和其他交易超过30 天到期的新债务或新股权的人；

(c) 2017 年11 月 28 日或之后发行的新债务或新股权，所有超过 14 天的新债务交易、提供融资和其他交易；

注：关于俄罗斯联邦金融服务行业，根据§ 589.315 条款，指的是经济或金融服务，包括政府经营的及私人经营的金融机构、信用卡公司、投资银行服务、外汇服务、货币服务业务、贷款服务、抵押公司、证券交易所、证券交易商、资产管理公司和保险服务，或任何从事接受存款业务的实体，作为委托人或代理人，在俄罗斯联邦境内或涉及俄罗斯联邦，提供、授予、转让、持有或中介贷款或信贷，或购买或出售外汇、证券、商品期货或期权，或采购其买方和卖方。

§589.203 与俄罗斯联邦能源行业的融资活动有关的交易禁令（SSI-指令2）

禁止美国人或在美国境内进行以下活动：

(a) 2014 年 7 月 16 日或之后，和 2017 年 11 月 28 日之前发行的新债务，所有超过90 天到期的新债务的所有交易、提供融资和其他交易；

(b) 2017年11月28日或之后发行的新债务，对被确定为受本条款约束的对象、其财产或其权益的所有到期时间超过60天的新债务的交易、提供融资和其他交易。

§589.204 与俄罗斯联邦国防或军工行业有关的交易禁令（SSI-指令3）

禁止美国人或在美国境内的，受本条款约束的对象、其财产或其衍生权益的所有交易、提供融资和其他交易超过30 天到期的新债务。

注：关于俄罗斯联邦国防或军工行业，根据§589.302 条款的解释，包括：采购、开发、测试、制造、维护、升级和翻新、运输、供应、销售和储存到俄罗斯联邦、在俄罗斯联邦内部或过境俄罗斯联邦所有类型的武器或相关材料，包括任何战斗坦克、装甲作战车辆、大口径火炮系统、作战飞机、攻击直升机、军舰、导弹或导弹系统，或相关物资；关键促成因素、集合体、组件、部件以及此类项目的相关文档和说明；或培训使用包含的系统、提供模拟设备、文档（包括培训手册、维护订单或技术公告）、原型、软件升级以及此类项目的许可和制造协议。

§589.205 与俄罗斯联邦石油活动有关的交易禁令(SSI-指令4)

禁止美国人或在美国境内，直接或间接的出口、再出口以下货物或服务(金融服务除外)，或支持深海油田、北极近海或页岩项目勘探或生产的技术:

(a)在俄罗斯联邦内、或在俄罗斯联邦声称拥有主权并从其领土延伸出去的海洋区域内，有开采石油的潜力并涉及受本条款管辖的任何人、其财产或其权益的;或

(b)于2018年1月29日或之后启动的，在任何地点具有开采石油的潜力，且被列入SSI制裁对象直接或间接拥有33%及以上的权益，或拥有多数投票权的项目（不适用于非原油的只生产页岩气的项目）。

关于SSI的制裁禁令，有几点需要注意的事项：1, 以上四个指令的受制裁对象已纳入 OFAC -SSI清单，并附有描述性文字“Executive Order 13662 Directive Determination -Subject to Directive 1,2,3,4”。”  2，与SSI清单中的制裁对象交易可能会触发二级制裁风险（Secondary Sanctions risk）；3，未列入 SSI 清单，但其财产和财产权益仍受本节禁令约束的实体，请参见§ 589.411 条；4，根据《以制裁反击美国对人法案》(22 USC 9511)(CAATSA) 的第 216 条规定，在终止 EO 13662 实施的制裁之前，须进行国会审查，详情参考CAATSA 第 222 条(22 USC 9522) 。

（三）关于外国金融机构相关重大交易的禁令

关于外国金融机构，根据§ 589.316 条款，是指从事接受存款、发放、授予、转让、持有或代理贷款或信贷，或买卖外汇、证券、期货或期权，或采购买方和作为委托人或代理人的卖方。包括存款机构、银行、储蓄银行、货币服务业务、信托公司、保险公司、证券经纪人和交易商、期货和期权经纪人和交易商、远期合约和外汇交易商、证券和商品交易所、清算公司、投资公司、员工福利计划、贵金属、宝石或珠宝经销商，以及上述任何一家的控股公司、附属公司或子公司。但不包括22 USC 262r(c)(2) 中确定的国际金融机构、国际农业发展基金、北美开发银行或 OFAC 指定的任何其他国际金融机构。

§589.209 对故意促成某些重大交易的外国金融机构的往来账户或应付账户的禁令

如果涉嫌违反制裁条例的外国金融机构，美国财政部长与国务卿协商后，将会采取一些制裁措施：

（a）禁止为外国金融机构在美国开立代理账户或通汇账户；和

（b）对外国金融机构施加一项或多项严格条件，包括以下内容：

§ 589.413 重大交易（Significant transactions）、重大金融交易（significant financial transactions）

为 § 589.201(a)(6)(vii) 和 § 589.209 的目的，在确定交易或金融交易是否重大时，美国财政部长或部长指定的人员将考虑以下部分或全部因素：

(a)交易的大小、数量和频率：一段时间内交易的规模、数量和频率，包括交易是随时间增加还是减少，以及增加或减少的速度。

(b)交易的性质：包括交易的类型、复杂性和商业目的。

(c)交易的目的及行为模式：（1）交易是在管理层的参与或批准下进行，还是仅由业务人员进行；(2) 交易是经营行为的一部分还是业务发展战略的结果。

(d)交易的连接点：

(e)交易带来的影响：交易对UFSA、SSIDES、CAATSA、EO 13660、EO 13661、EO 13662、EO 13685 或根据 EO 13660 中宣布的国家紧急状态发布的任何其他行政令的政策目标的影响。

(f)交易的规避行为：交易是否涉及试图掩盖、或隐瞒交易的实际受益人或交易的真实性，或逃避制裁等行为；

(g)其他相关因素：美国财政部长或部长指定的人员认为在逐案基础上确定交易重要性的其他因素。

(h)仅在行业制裁名单（SSI）或基于菜单的制裁名单（NS-MBS）中的制裁对象，就 §589.201(a)(6)(vii) 和 § 589.209(b)而言，如果试图掩盖或隐瞒交易的实际受益人或交易背景的真实性，或逃避制裁，可能被认为具有重大意义的。

(i)交易的适用性。如果美国人不需要 OFAC 的特定许可即可参与该交易，则该交易不属于重大交易。

§589.506 提供某些法律服务

(a) 授权向以下对象提供法律服务：根据§589.201 节被制裁的人，或代表§589.207 节禁止提供法律服务的人，前提是任何收据必须根据§589.507 节授权支付专业费用和报销已发生的费用，该节授权从美国境外的资金中支付某些法律服务费用；通过特定的通用许可证；或根据本部分的其他规定：

(b) 向或代表其财产和财产权益根据§ 589.201 节被制裁的人，或§ 589.207 节禁止向其提供法律服务的人提供任何其他法律服务，本部分未另行授权，需要颁发特定的许可证。

(c) 美国人无需获得特定授权即可提供相关服务，例如提供本节 (a) 段授权的服务通常附带的备案和提供其他行政服务。此外，提供本节(a) 段授权服务的美国人无需获得特定授权即可签订相关服务合同，这些服务通常与提供这些法律服务有关，例如由私人调查员或专家证人提供的服务，或支付此类服务的费用。(详见§ 589.404 许可交易通常附带的交易)

(d) 通过执行、扣押或其他司法程序签订和解协议或执行任何留置权、判决、仲裁裁决、法令或其他命令，旨在转移或以其他方式改变或影响根据除非根据本部分获得许可，否则禁止§ 589.201。

(e)根据本节 (a) 段授权向乌克兰克里米亚地区的个人，或代表乌克兰克里米亚地区的个人，提供法律服务的所有专业费用付款收据和已发生费用报销，或在受益情况下在乌克兰克里米亚地区以其他方式收到的，除了根据第589.201 节财产和财产权益被冻结的人，本节中的任何内容均不授权从任何被冻结的帐户中扣除或转移任何被冻结的财产。

§589.521 与关闭代理或应付账户有关的交易

(a) 自§589.209 节中的禁令生效之日起的 10 天内，禁止或强加一项或多项严格条件以维持外国代理账户或应付账款账户，美国金融机构为列在CAPTA名单上的银行开立代理账户或应付账款账户时有权：

(b)必须在账户关闭后 30 天内向 OFAC 提交报告，提供有关关闭每个代理账户或应付账款的完整详细信息。

此类报告必须包括关于关闭账户、以及根据本节通过该账户处理或执行的所有交易的完整信息，也包括账户中剩余资金被转移到的美国境外账户。报告将使用以下方法之一提交给OFAC：

(1)电子邮件（首选方法）：OFACReport@treasury.gov；或者

(2)美国邮件：收件人：美国财政部外国资产控制办公室合规与执法办公室，1500 Pennsylvania AvenueNW, Freedman's Bank Building, Washington, DC 20220。

(c) 可根据具体情况颁发特定许可证，以授权美国金融机构在本节 (a) 段授权的范围或时间段之外，就代理账户或应付账款进行的交易由美国金融机构为名称被添加到CAPTA 名单中的外国金融机构维护的账户。许可证申请应按照§501.801，31 CFR-Part 501。

(d)本节中的任何内容均不授权为名称出现在 CAPTA名单中的外国金融机构开设代理账户或应付账户。

注：§ 589.521节不授权美国金融机构在关闭代理账户的过程中解封财产或财产权益，或从事任何交易或交易财产或财产权益，根据本章的任何其他部分被冻结或已被列入CAPTA名单的外国金融机构的应付账户。详见§ 589.101。

三、《乌克兰/俄罗斯相关制裁条例》违规处罚和认定

§589.701 违规处罚（Penalties）

(a)《国际紧急经济权力法》（50 USC 1705）（IEEPA）第 206 条适用于违反财政部长授权发布的任何许可、裁决、法规、命令、指令或相关规定。

(b)(1) IEEPA 中规定的民事处罚须根据 1990 年联邦民事处罚通货膨胀调整法案（Pub.L. 101-410，28 USC 2461）进行调整。(2) IEEPA 中规定的刑事处罚可根据 18 USC 3571 进行调整。

(c)根据 18 USC 1001，在美国政府行政、立法或司法部门管辖范围内的任何事项中，任何人故意和故意伪造、隐瞒或通过任何伎俩、计划或手段掩盖重要事实；或作出任何重大虚假、虚构或欺诈性的陈述或陈述；或制作或使用任何虚假文字或明知其内容的文件包含任何重大虚假、虚构或欺诈性陈述或条目，应根据《美国法典》第18 篇处以罚款、监禁或两者兼施。

(d)违反本部分的规定也可能受到其他适用法律的约束。

图片来源：Appendix A to Part 501 - Economic Sanctions Enforcement Guidelines.

§589.702 处罚前通知（Pre-Penalty Notice）；和解(Settlement)

(a)在必要时：

如果OFAC有理由相信发生了违反本部分的任何规定，或违反了任何许可证、裁决、法规、命令、指令的规定，或财政部长根据《国际紧急经济权力法》(50 USC 1701 et seq. )发出或根据授权发出的指示，并决定对其处以民事罚款，OFAC将发布预先处罚通知，告知被指控的违规者该机构的罚款意图。预先处罚通知应当采用书面形式。无论其他机构是否已就该事项采取行动，均可发出预先处罚通知。关于处罚前通知内容的说明，请参见§501的附录A （Appendix A to Part 501 - Economic Sanctions Enforcement Guidelines）。

(b)回应：

(i)计算响应时间。对处罚前通知的回复必须由美国邮政局（或外国邮政局，如果邮寄到国外）或快递服务提供商（如果通过快递发送给OFAC）盖上邮戳或日期戳，或者如果通过电子邮件发送，则注明日期，在邮寄处罚前通知的信封上的邮戳日期，或通过电子邮件发送处罚前通知的日期之后的第 30 天或之前。如果处罚前通知是由OFAC 授权的非美国邮政服务代理亲自递送的，则必须在递送日期后的第 30 天或之前对回复进行邮戳或盖章。

(c)和解。和解可由OFAC、被指控的违规者、或被指控的违规者的授权代表发起。有关和解相关做法的描述，请参见§501的附录A （Appendix A to Part 501 - Economic Sanctions Enforcement Guidelines）。

(d)指引。OFAC 实施或解决民事处罚的指南，包含在§501的附录A （appendix A）。

(e)代表。被指控违规者的代表，可以代表被指控违规者行事，但在就预先处罚通知中包含的具体指控书面提交之前，任何与OFAC的口头沟通必须先有书面陈述信，除非事先处罚通知由代表送达被指控的违规者。

§ 589.703 实施处罚（Penalty imposition）

如果在考虑对处罚前通知的任何书面答复和任何相关事实后，OFAC 确定处罚前通知中指定的涉嫌违规者存在违规行为并且民事罚款是适当的，则OFAC 可能会发出对违规者的处罚通知，其中包含对违规行为的认定和实施的处罚。违规者有权在联邦地区法院寻求对该行动的司法审查。

§589.704 行政征收；移交美国司法部

违反者未支付罚款，或未作出OFAC可接受的付款安排，财政部可以提请采取行政征收措施，或由美国司法部提请采取适当行动。

根据“前车之鉴”，美国执法通常是最先对金融机构开展违反制裁行为的处罚，特别是在为黑名单上的个人或公司的支付结算的情形。但是，美国司法部近期也表示，企业也必须了解这些规则，包括将“了解你的客户（Know Your Customer, 简称：KYC）”应用到供应链合规流程中，否则企业将会对违规责任负责。

综上，建议金融机构和企业都及时更新和优化制裁合规措施，结合各自的行业特点、经营范围、风险偏好、产品类型、客户群体、交易对手风险、上下游供应链情况、地域/区域的属地监管等方面，设置好“红灯”、“绿灯”，以风险为导向开展合规展业经营，加强预防、处置、问责制度，防范化解重大风险，保障国家安全，确保经济社会稳定。

作者：马建新  道琼斯风险合规中国总监

注：本文谨代表作者观点，不作为决策参考。