刘辉：我国体育银行设立及其运行若干法律问题 | 银行法研究专栏第36期

刘辉：湖南大学法学院副教授，主要研究方向为：经济法学、金融法学。

作为我国的政策性金融机构，体育银行对补充和完善我国体育产业金融具有重要的意义。我国体育银行的设立和运行应当遵守公共利益优先原则、独立监管原则、适度监管原则和灵活监管原则。建议制定我国的《体育银行法》，完善对体育银行的监管框架，拓宽体育银行的融资渠道并设置相应的法律责任。

在研究我国体育金融和金融法的过程中，笔者注意到一个非常有趣的现象:一方面，我国学者们基于体育产业经济发展过程中金融支持相对滞后的现实，提出国家要大力出台对体育金融方面的扶持政策，完善金融法制。另一方面，从国务院到地方政府均出台了鼓励和支持金融机构加大对体育产业金融支持力度的相关信贷政策文件，而且随着近些年来国家对体育产业发展的重视程度越来越高，各级政府出台相关政策文件的热情更加乐此不疲。但实践证明，我国的体育金融发展与体育产业需求之间仍然存在巨大的矛盾。从金融法的视角来看，在产业需求和信贷政策之外，似乎仍然存在着一个重大的逻辑断带:一个有关体育金融法主体的问题，即我国目前这种单纯依靠商业银行对体育产业发放商业贷款的模式是否可行?从金融法的宏观视野来检视，是否需要其他的金融机构来对其进行补充?

我国属于以间接金融为主的金融体制国家，银行信贷在体育产业融资的体系中占据突出的地位。然而研究表明，在我国的银行信贷体系中，现有的商业金融的“商业性”恰恰与体育产业的某些特点存在着天然的矛盾，并由此制约体育金融的发展。而在此背景下，我国并没有制定体育政策性金融机构立法，也并未基于政策性体育金融法成立我国的体育政策性金融机构——体育银行。同时，虽然有学者注意到我国现有商业银行对体育产业信贷支持的不足，提出要建立类似“广州体育信贷所”等机构，但总体上，我国学术界对于体育政策性金融机构的设立及其运行的若干法律问题均缺乏专门的研究。我国体育银行的法律属性到底是什么?其设立有何重要意义?我国体育银行设立和运行中应当遵循哪些基本法律原则?应当从哪些方面进行制度设计?这些问题均没有任何有针对性的研究成果。本文从金融法基本原理出发，结合经济法基础理论，尝试对这些问题开展专门研究。

一、我国体育银行的法律属性及其设立的意义

我们倡导设立的体育银行是一种政策性金融机构。所谓政策性金融，一般是指在相关的专业性领域或者开发性领域，利用特殊的金融手段，直接为配合贯彻国家的经济和社会政策而从事的金融业务活动。质言之，体育银行作为我国专门从事体育产业信贷的政策性金融机构，与现存的各大商业银行不同，他不发放其他项目的贷款，而专注于支持国家的体育战略和国家的体育产业，以国家体育信贷政策为导向，专门发放体育贷款。体育银行也不同于我国其他政策性银行，主要区别在于其金融支持的行业和领域的特殊性。比如中国农业发展银行主要从事国家的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付以及为农业和农村经济发展服务等。国家开发银行主要支持关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业等重大项目及配套工程建设。中国进出口银行则以中国外经贸业务领域为其专门的支持重心。我国体育银行支持的重点是体育场馆设施、公共体育设施、体育联赛以及体育消费等国家体育产业。在我国，体育银行的设立具有重要的金融学、金融法学和社会学意义。

从金融学的意义来说，体育银行的设立对于完善我国的普惠金融体系具有弥足珍贵的补充作用。普惠金融体系通过为那些被现有金融体系所排斥的对象提供公平的信贷服务和融资渠道享有权，满足其有效的金融服务需求，从而实现金融公平的目标。众所周知，我国目前的金融业务体系是以商业银行的商业性金融为基础支撑的。商业金融固然对我国实体经济的发展起到重要的推动作用。但商业金融的本质在于其商业性，即以“理性经济人”的盈利性眼光来判断实体产业项目的商业价值，并以此决定是否承做其商业贷款。囿于商业金融对实体经济有限的覆盖面和对弱质产业的低普惠率，以我国中央银行———中国人民银行为主体，出台了大量的专项信贷政策。中国人民银行还会同银行业监督管理部门以及各级政府对相关的政策性贷款实行政策鼓励和财政奖励，以此刺激包括体育产业贷款在内的政策性贷款的发放力度。但无论如何，商业银行是市场化的机构，其对政策性金融业务的支持总是有限的。而无疑，体育银行作为专门针对我国体育产业而发起设立的政策性金融机构，对完善我国体育产业信贷支持体系具有不可或缺的补充作用。因此，在我国体育金融领域谈普惠金融，绝对离不开体育银行这一重量级的金融市场主体。

从金融法学的意义来说，体育银行的设立对于保障我国体育企业的金融权具体根本性作用。中国人民大学法学院副院长杨东教授在我国法学界最早提出了金融权的概念，他认为，“金融权是指每一个人以可承担的成本享受公平合理的金融服务的权利”。政策性金融有一个重要的特点，那就是大多数的政策性金融支持的对象往往因为盈利能力较低、投资期限过长、风险过大等原因而得不到商业金融的支持。这些项目往往都是一些中小微企业等相对弱势群体。由于一般的商业性贷款都需要融资方提供一定的融资担保，比如财产抵押、质押、第三方保证等。而中小微企业本身的财产就十分有限，其在业界的商业信誉尚未树立，加之目前商业银行的一些创新性的担保方式比如知识产权质押等仍不成熟，就造成中小微企业融资难问题。显然，这在我国体育产业是不鲜见的。我国体育银行的设立将基于国家信用和国家的体育信贷政策，为这部分中小微体育企业发放政策性贷款，保障其依法享有的金融权，维护金融公平。

从社会学的意义来说，体育银行的设立对于我国国民身体素质的提高具有不可替代的社会价值。无疑，人的全面发展是社会进步的重要前提。随着改革开放以来我国经济的不断发展，党和国家以及全社会都普遍地越来越重视体育之于人民身心健康的重要价值。为此，国家出台了诸多如《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)等重要文件，其根本的用意就是让更加完善的体育产业惠泽更多的人民群众。而我们知道，商业银行虽然也做体育产业的商业贷款，但往往选取的是商业价值很高的部分项目。恰恰像一些非营利性的、为更多社会大众免费或者低收费提供健身设施的一些体育项目，就需要专门的政策性金融的支持。因此，体育银行的设立从某种程度上说，本身具有一定的公益性，对全社会的人民的健康发展具有不可取代的重要意义。

二、我国体育银行设立和运行的基本原则

我国体育银行设立和运行的基本原则，主要是针对我国体育银行作为政策性金融机构的法律性质以及我国体育金融运作的基本特点，对体育银行这一新兴市场主体的设立和运行应该遵循的一些法律原则进行探讨，其基本意义在于指导我国体育银行的正常运作。显然，在体育银行的设立和立法的过程中，首先必须遵循我国金融法的一般原则。除此以外，笔者认为，基于体育银行的特殊性，我国体育银行的设立和运行还应当遵守以下几项重要的法律原则:公共利益优先原则、独立监管原则、适度监管原则和灵活监管原则。

（一）公共利益优先原则

我国体育银行法属于经济法经济法是国家为了克服市场失灵等仅由市场机制所无法消除的弊端而运用“有形之手”对市场经济进行干预和调节的主要手段，国家之所以实施干预和调节，根本原因就在于单纯的市场机制无法实现公共利益[5]。因此，经济法必须坚持公共利益优先原则。就我国体育银行法来说，公共利益优先原则有两方面的要求:其一，当公共利益与商业利益发生冲突时，体育银行法必须选择公共利益优先。比如，在我国目前的体育金融市场来说，既有不少商业性价值较高的体育项目，也有一些商业性价值较低的体育项目。前者往往成为商业银行伺机介入的香饽饽，但体育银行之所以设立首先就是基于商业银行市场化机制失灵的考虑，因此，他不能与商业银行进行业务竞争，而应该发挥政策性金融机构的作用，坚持公共利益优先原则，保障整个体育产业更加完善的融资体系。其二，当个体的体育利益与群体的体育利益发生冲突时，体育银行法必须选择群体的体育利益优先。比如，当面对“全民体育”和“精英体育”两类体育项目时，体育银行在有限的金融资源条件下，应基于公共利益优先原则，优先支持“全民体育”项目的建设，以保障更多人享受体育设施服务，参加体育锻炼。

（二）独立监管原则独立监管是指对体育银行不应当由对一般银行业

金融机构进行监管的银监会实施监管，而应当设立独立的监督机构。放眼全球，对政策性金融机构的监管尽管体制各异，但都有一个共识，即区别于商业银行进行独立的监管。比如，德国复兴信贷银行由德国财政部和“由政府部门领导组成的监事会”监管;日本政策投资银行由大藏大臣实施监管;韩国产业银行由财政经济部、金融监督委员会、审计监事会和国会进行监管。独立监管原则的法律基础在于，体育银行法不同于一般银行法的宏观调控法属性，体育银行法具有国家投资经营法的性质。依据我国著名经济法学家漆多俊教授提出的“三三制”经济法理论，体育银行是由于市场具有唯利性，商业金融不愿意介入我国某些体育市场领域，由国家直接投资经营设立而成。因此，对普通商业银行而言，国家进行宏观调控，其立足点是处于市场之上。但对体育银行而言，国家自身投资经营，其立足点是处于市场之中。是故，由于国家介入的程度和立足点不同，对体育银行必须设置独立的监管体系。

（三）适度监管原则

适度干预是指国家在经济自主和国家统制的边界或临界点上所作的一种介入状态。体育银行法所坚持的适度监管并不是指过紧监管，也不是过于放松的监管。而是在对体育银行进行监管的过程中，必须充分衡量经济自主的客观能力和国家统制的必要性程度。我国体育银行法适度监管原则在两个方面的监管上尤其值得注意:一是赋予体育银行独立的市场经营自主权，适度提高体育产业贷款中的风险容忍度，适度扩大体育银行的负债总规模。对体育银行可视贷款类别实行比商业银行相对更高的风险容忍度。其法律依据在于，作为政策性银行，体育银行发放的本身就是政策性贷款，如果政策性贷款的风险容忍度不比商业贷款相对为低，政策性金融机构就不能根据市场所需充分发挥政策性金融的支持作用。在负债总规模方面，《日本政策投资银行法》规定负债总额不得超过其资本金和准备金总额的14倍[9]。二是在某些特定的监管指标上，应适度加强对体育银行的约束和规制，进而维持其稳健性，控制金融风险。比如:在资本充足率方面，国外监管机构普遍维持在10%以上，这比巴塞尔协议的监管要求要高。

（四）灵活监管原则

灵活监管原则也可以被称为相机监管原则，是指对体育银行的监管部门要根据特定体育信贷政策所针对的具体业务的市场商业价值的变动情况，适时调整体育信贷政策导向，调整体育银行的业务范围，确保体育银行充分发挥政策性金融支持体育产业的最优效果。其背后的理论基础包含两个方面:其一，市场总是瞬息万变的，在体育产业的某些链条上，可能存在这样的领域，它的商业价值已经步入下降的通道，商业银行几乎放弃对其融资，但又具有很强的社会公益效应，此时，体育银行作为政策性金融就应当敏锐觉察并迅速介入。反之，也有的领域曾经是弱质产业，但经过体育信贷的融资孵化，后来成为商业金融竞相角逐的对象，那么体育银行又应当果断退出。总之，灵活监管原则是根本要求就是“把好钢用在刀刃上”，最大限度利用好国家的政策性金融资源，扶持我国体育实体产业的发展。

三、我国体育银行设立和运行的金融法路径

2014年2月28日，习近平总书记在主持召开中共中央全面深化改革领导小组第二次会议时曾强调，凡属重大改革都要于法有据。并且在改革的整个过程中都必须高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。就我国整个体育金融市场来说，只有通过完善法制，突出体育银行在整个体育金融市场中的重要地位，并构建规范的体育银行运行规则，同时加强监管，才能真正发挥体育银行对体育产业的政策性金融支持作用。

（一）确立“一行一法”的立法模式，制定我国的《体育银行法》

尽管我国尚未制定《体育银行法》，但围绕我国政策性金融的立法模式之争由来已久。主要集中在两个方面:一是我国政策性金融机构的设立是否需要立法(此处专指狭义层面的“法律”)?二是我国政策性金融如果需要立法，到底应当如何立法?是坚持“一行一法”模式，还是“多行一法”模式。

关于前者，我国现有的政策性金融运作实践是不进行专门立法。比如国家开发银行的设立和运行主要依据的是《国务院关于金融体制改革的决定》、《国务院关于组建国家开发银行的通知》以及经国务院批准的《国家开发银行组建和运行方案》、《国家开发银行章程》等，其法律位阶很低，大多停留在规章制度和经营条例层面，甚至更为荒唐的是对政策性银行的监管准用或者参考对商业银行的一些标准。这就导致我国的政策性银行没有通过一部正式的法律来确定其法律性质和其在金融市场和金融体系中的地位。最终的结果是政策性银行“定位不明，与商业银行发生不公平竞争”，“‘政策性业务’未见有何起色，反而是盈利性商业业务办得有声有色。”鉴于此，笔者认为，必须制定我国的政策性银行专门法，以此明确相应政策性银行的法律性质、法律地位和公司治理等基础性法律问题。

关于后者:也存在两方面的争议问题:即到底是实行“一行一法”模式，针对每一家政策性银行就制定一部法律，还是实行“多行一法”模式，制定一部统一的《政策性银行法》。有人认为，应当按照“多行一法”的形式，在统一的《政策性银行法》之下，附以国务院的若干“条例”。笔者不同意这样的思路，主要原因是各大政策性银行在各自的立法目的、业务领域、以及运作规则等方面几乎很难找到制定一部《政策性银行法》的基础共识。并且，正如王卫国教授的观点，银行业务特征原则是银行法的基本原则。银行业务特征原则是指“银行法的制定与实施必须遵守并维护客观的银行业务的特征”。因此，笔者认为，制定统一《政策性银行法》在理论和实践中都不可行。而针对体育政策性金融来说，我国需要制定《体育银行法》。

（二）明确我国体育银行的监管框架

首先，要明确我国体育银行的监管主体。上文提到，体育银行的监管应当不同于银监会对普通商业银行的监管。从原理上讲，一方面，体育银行作为国家发起设立的政策性金融机构，国家财政占据主导地位，因而具有国家投资经营法的属性。另一方面，体育银行作为专门服务于我国体育产业的政策性金融机构，必须牢固坚守国家信贷政策的指引。而显然，这其中，作为行业主管部门的国家体育总局及各地体育主管部门的角色至关重要。我国目前实践中由银监会对政策性金融机构进行单一监管的做法必须改变。笔者建议，可专门成立政策性金融机构监督管理委员会。该委员会可抽调财政部、银监会、中国人民银行、国家发改委、商务部以及相关行业主管部门的负责人组成。之所以这样设计，是因为政策性金融并不仅仅涉及到传统单纯的金融问题，政策性金融的运作本身就是金融政策与财政政策和产业政策密切融合的产物。因此，财政部代表的是财政政策、银监会和中国人民银行代表金融政策、国家发改委和商务部以及相关行业主管部门代表的是产业政策。这样，政策性金融的运作就达到了实现财政、金融和产业的整合，从而达到最优的政策效果。

其次，要以适度监管原则合理确定我国体育银行的监管指标。我国金融法适度监管原则是由经济法的政府适度干预原则衍生而来。在我国体育银行立法中，要处理好适度监管的问题必须从两个方面入手:其一，这里的适度必须要体现体育银行法的立法目的，即必须在业务开展方面为体育银行树立这样的政策导向:国家鼓励体育银行发放的是政策性体育贷款。因此，从政策性体育贷款本身的特点来说，必须适度提高风险容忍度。其二，必须加强对金融风险的防范，在资本充足率和总体负债规模指标上要适度提高。通过对国际政策性金融机构资本充足率的比较和我国现有政策性金融机构的资本充足率实际情况来看，建议对我国体育银行设置不低于15%的资本充足率要求。另外，在负债总规模方面，建议规定我国体育银行负债总规模不得超过资本金和准备金总额的15倍。

再次，要建立我国体育银行的政策性业务评估机制。政策性体育业务受体育银行的信贷支持，当然也是国家财政大力投入的结果。而政策性业务与商业性业务之间又是随时可能发生传导和反转的，因此，要确保体育银行有限的金融资源发挥出最佳的政策性金融的作用，就必须在立法中明确建立我国体育银行的政策性业务评估机制。在该评估机制方案的设计中，要尽量动员更多的行业主管部门和行业协会的相关人员参与进来。因为对某一类行业或者子行业中的项目的商业价值和在金融市场融资的现状，主管部门和行业协会相对来说是更为专业的。比如我国CBA男子篮球联赛中的某个俱乐部由于体育场馆建设或者球员转会投入需要融资，那么那CBA总公司(目前即将成立)或者中国篮协就属于最清楚该类项目是否能被商业银行所接受以及融资的大概成本的主体。此外，评估机制方案应当设计让独立的市场第三方主体参与评估，以确保结果的科学性以及程序的公正性。

（三）积极拓宽我国体育银行的融资渠道

笔者研究发现，在我国“体育产业经济——发放体育贷款的金融机构——金融市场的总体金融资源”三者之间，形成了一个“两头大中间小”的畸形结构:“两头大”，一是指体育实体经济对金融资源的需求大，二是指我国金融市场的总体金融资源体量大。“中间小”，是指沟通我国体育实体经济与金融市场二者之间的发放体育贷款的金融机构体量小。基于这种严重不均衡的经济金融互动模式，最终导致了我国体育产业发展滞后。因此，要做大做强我国体育产业金融的体量，必须从源头上做大做强发放体育贷款的金融机构的体量。而发放体育贷款的金融机构除了商业金融之外，最重要的当属体育政策性金融机构——体育银行。

从资金来源看，政策性银行仅仅依靠“财政拨款、发行政策性金融债券”，因此，其融资渠道非常狭窄。“缺乏健全的资本金补充机制”将成为制约我国体育银行发展的重要瓶颈。建议我国体育银行法明确规定体育银行做实其资本的多种动态资本金补充机制和融资途径。除上述资金来源以外，鼓励中央银行对体育银行发放专项再贷款——体育产业再贷款，以此直接刺激体育银行对体育产业提供金融支持。同时，中央银行应加大对体育银行的体育产业票据再贴现业务，这也是针对体育产业的定向宽松路径之一。此外，鼓励体育银行在银行间市场发行体育产业私募债，体育产业私募债获得的再融资将由体育银行全额发放体育信贷。当然，不容忽视的是，在传统的财政拨款和发行政策性金融债券这两者资金来源渠道中，发行政策性金融债券的操作空间还非常之大。并且，我国拥有这方面操作的丰富经验。比如，为应对2008年全球金融危机，国务院决定追加政策性银行2008年年度贷款规模1000亿元。而当时为了全额使用这部分贷款规模，我国三大政策性银行就发行了逾700亿元的金融债券，所融资金全部用于发放政策性贷款。

（四）明确规定法律责任

没有责任的权力必将走向腐败，没有责任的义务也必将束之高阁。法律责任具有重要的惩罚功能、救济功能和预防功能。我们在对体育银行进行如此之多的制度设计的时候，千万不能忽略法律责任这一重要环节。事实上，我国现有的三大政策性银行之所以出现业务运行不规范，从政策性业务转向与商业银行竞争商业性业务，其中就不乏法律责任不清的原因。

《体育银行法》必须针对体育银行这一金融市场主体专门设置违反信贷政策的法律责任。体育银行作为政策性金融机构，由国家发起设立，我们通过立法赋予它越来越多的丰富的获得资金的途径，又在法律层面赋予它从事体育金融信贷的全面的权利能力。那么，必须保证它是“务正业”的，因此，对于其发放非体育产业政策性贷款的行为，必须追究法律责任。具体的责任包括但不限于:营业利润追回、限制其业务开展、追究高管的个人责任等。

四、结语

无疑，体育银行这一政策性金融机构的设立和运行对于完善我国体育产业金融体系是重大的利好。但从我国现有的三大政策性金融机构的运行实践来看，我们又不得不对体育银行的未来充满隐忧。为正本清源和未雨绸缪，笔者从金融法基本原理和经济法基础理论出发，认为我国体育银行的设立和运行应当遵循公共利益优先原则、独立监管原则、适度监管原则和灵活监管原则。从制度设计的角度，应当坚持“一行一法”的立法模式，制定我国的《体育银行法》，同时完善对体育银行的监管框架，拓宽体育银行的融资渠道并设置相应的法律责任。

（本文刊载于《武汉体育学院学报》2016年第10期；为方便阅读，本文已删除注释；感谢刘辉老师授权本专栏刊载。）