廌会笔谈 | 以法治方式奋力推进超大城市治理现代化
开栏语
伫立在五千年苍霞沐浴的神州大地，聆听新时代新征程的号角声声，望百年变局加速演进，时代大潮澎湃向前……“法治兴则国兴，法治强则国强”的信念激荡在我们的心中。如何以理论之思回答“四个之问”？西南政法大学官方微信公众号、《现代法学》和《西南政法大学学报》期刊微信公众号特联合开设“廌会笔谈”栏目，希冀汇聚各位专家学者围绕法治前沿问题，开展述学立论、方案探讨、观点争鸣、学术探索，在助力谱写强国建设、民族复兴的伟大篇章中，“立时代之潮头、通古今之变化、发思想之先声”。
主持人 林维 教授
西南政法大学校长
国家级人才计划入选者
第八届全国十大杰出青年法学家
西南政法大学城市治理与发展研究院院长
主持人语
习近平总书记多次强调，要“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”；“积极探索超大城市现代化治理新路子”。近日，重庆市委六届五次全会部署，在积极探索超大城市现代化治理新路子上走在前列、引领示范，着力构建完善超大城市治理的知识体系、话语体系、工作体系、评价体系和实战能力，加快打造引领数字文明新时代的市域范例。
中国特色超大城市治理法治化是探索超大城市现代化治理新路子的必然要求，是中国式现代化城市治理中的法治实践，也是中国特色社会主义法治建设中的城市作为。当前，应着力完善依法治理体系，通过立法、执法、司法等具体方式将各项制度优势转化为治理效能，开辟超大城市现代化治理新路径，开创中国式法治现代化建设新格局，开启中国特色超大城市治理新篇章。
以创制性立法
完善超大城市治理法治体系
作者：张震 关衷效
完备的城市法治体系是推进超大城市治理法治化的前提和基础，完善城市法治体系也是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的具体要求。科学立法是习近平法治思想的核心要义之一，应以良法促进发展、保障善治。我国在城市建设、发展、运行等方面制定了较大量法律规范，为超大城市治理提供了法律依据。但当前自上而下的数字化改革推动与自下而上的多元服务需求，促使超大城市治理模式发生了巨大变革，由此导致实践走在立法之前；因此，必须加强前瞻性、精细化科学立法工作，提高立法质量，增加制度供给，实现改革探索与立法授权相协调。具体而言就是要有服务于超大城市的“法”，综合运用系统思维、精准思维、精细思维、敏捷思维、数字思维、民生思维等开展创制性立法。
1.创制系统之“法”。中央第四次城市工作会议强调城市工作是一个系统工程，要求提高城市工作全局性和系统性。作为一个复杂巨系统，超大城市所容纳的居民、企业、社会组织等主体的种类超多、数量超多、规模超大，以及由此引发的主体之间的行为类型超多、社会网络形态超级多元等。复杂的城市结构带来了复杂的城市系统风险，面对不同领域、不同类型风险的交织叠加，超大城市立法工作更是一个庞大且复杂的工程，更应坚持统揽全局的系统思维，从城市要素、结构、功能等方面入手，构建系统性、整体性、协调性相统一的城市法治体系。
2.创制精准之“法”。坚持以问题为导向，针对超大城市出现的交通拥堵、环境污染等“城市病”，以及区域经济发展不均衡、产业布局不合理、资源承载力不足、人文底蕴弱化、城市治理承压明显等问题精准立法，使城市各项工作有法可依，有据可循。
3.创制精细之“法”。超大城市治理是一门复杂的科学，更是精细的艺术。针对其的立法工作既需要具备大视野，也需要把握小细节。要运用“绣花”般的细致理念，细化治理步骤、治理职责，细分治理对象、治理工具，把提高城市治理精细化水平作为完善城市法治体系的切入点，为超大城市运行和公共服务提供精细化的法治保障。
4.创制敏捷之“法”。推进敏捷治理是城市治理能力和治理体系现代化的必然要求，也是对现代城市存在的治理难题的积极回应。现有的敏捷治理路径探索中多元目标兼顾不平衡，条块分割与数据壁垒依然存在，政策与技术的平衡及有效支撑仍然不足的现实情况依然存在，亟待通过探索敏捷法治新模式，明确治理原则、规范治理标准、健全治理依据等，提升城市治理效率。
5.创制数字之“法”。大数据、云计算、区块链、人工智能等数字科技对城市管理手段、管理模式、管理理念具有革新性的影响，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。数字时代的法治化不仅要求以数字化赋能法治化，更加强调以法治化规范数字化。在数字中国建设的大背景下，建设数字法治城市，既要以新技术推动法治建设，更要完善相应的法律规制体系，将法治价值嵌入数字建设，努力创造更高水平的数字法治。城市治理实现从数字化到智能化再到智慧化，不是通过简单的技术堆砌即可完成，而是需要法进行规范引导，确保数字科技符合社会秩序和公民权利的基本要求。
6.创制民生之“法”。“中国式现代化，民生为大”。要结合超大城市自身特点、治理难点、风险重点等，统筹聚焦城市经济、政治、文化、社会、生态建设，以及规划、建设、管理方面中与民生息息相关的领域进行立法，提高人民群众的认同感、获得感、幸福感。
（作者系西南政法大学城市治理与发展研究院副院长，《西南政法大学学报》副主编，教授、博士生导师；西南政法大学博士生。）
超大城市
需要行政协同治理
作者：于文豪
治理是一种多主体共同参与并且竞争与协作的管理活动。传统上，一个国家分成若干地理意义上的行政单元，国家治理相应化约为“块”状的行政区治理。同时，治理权内部根据事务对象的差异而分成不同类型的权力，由不同部门分工执掌，国家治理相应化约为“条”状的部门治理。行政区治理和部门治理有其优势，但不能绝对化，否则无法适应地域之间、事务之间以及地域与事务之间相互交叉的现实需要。当前的国家治理面临许多新挑战。比如进入风险社会，各类不确定性增加，风险的诱因往往是本行政区之外的，风险的后果往往超出某个行政区和某个部门的治理时空。再如进入智能时代，自动化技术要求各类标准一致、规则衔接、结果闭环，这必然突破特定事务的人为藩篱。有效的国家治理需要解决行政管辖范围多样化导致的权威分割问题，促进生产要素自由流动，构建全国统一的大市场，协同治理是必然的发展趋势。为此，“整体政府”或者整体性治理、合作治理、多部门联动、大部门制等诸种思路和实践不断出现。当然，协同治理不是对行政区治理和部门治理的彻底否定，更多的是对两种治理格局的跨域整合，即实现“块-块”协同、“条-条”协同和“条-块”协同。
超大城市治理的特点和难点决定了协同治理的必要性和迫切性。超大城市的人口规模巨大、高度聚集且数量仍在增长，人口的流动性、交互性超常，人群类型多元，公共事务多元，权利诉求多元，组织形式多元。超大城市的经济发展水平高且业态丰富，尤其是非公有制经济形式比较发达，市场主体对各类规则的衔接顺畅和执行效率的需求超常，规则意识、程序理念、契约方式相当普及。超大城市的信息生产量大但存在收集、加工和应用碎片化的问题，信息传播速度快但存在时间差，信息传播范围广但存在空间差。可以说，超大城市的人口、经济和信息都具有超常的规模、结构、运行方式和后果。“超大城市的政府的责任边界超越了任何一般意义上的城市行政区”，存在着“责任主体的有限性和服务客体的无限开放性之间的结构性矛盾”。为此，传统的单一治理结构完全不能胜任超大城市的治理需要。比如就治理主体而言，政府职责在时空维度上愈加复杂化，条块之间互相交叉、互为前提乃至互相牵制。数字化、信息化、智能化工具成为超大城市普遍流行的治理方式，然而同时面临数据不衔接、低质信息浮泛和技术滥用风险。“很大程度上，超大规模城市治理挑战的根源就是秩序的个体化。”因此，超大城市治理理念更新的一个主要方向就是以尊重个体自主为基础的参与、协调、合作，在主体、方法、程序、标准等方面实现协同治理，尤为重要的是实现党政主导下的行政协同。
一方面，行政协同以协调为基本工具。某种意义上可以说，行政活动的精髓就是协调。协调和协同在内涵上基本一致，只是前者相对更具动态性，而后者可以作为前者的结果。“协调，就是在实施一项决策的过程中，所有参与的主体要素的活动同步化、合作化，通过有效配合，达到控制决策实施过程的效果，以完成共同追求的决策成果。”另一方面，行政协同以效能为目标导向。所谓效能，其规范内涵主要是“行政机关针对特定事项所采取的手段应当是有效的”，“行政机关针对特定事项的手段应当是实现效益最大化的”。近年来，效能在行政活动中的重要性得到更多认识。如《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”相对集中行使行政许可权的必要性，就在于提高行政效率，提高治理的整体收益。
（作者系中央财经大学法学院教授、博士生导师。）
“人民城市”理念下
推进超大城市治理立法的民主参与
作者：谭清值
为了实现超大城市的有效治理，党和国家致力于构筑契合新时代的城市理念，并寻求诸多优良治理方案。“城，所以盛民也。”人民是城市建设的主体，也是城市建设成果的共享者。人民城市理念的内核是“人民城市人民建、人民城市为人民”。人民城市理念为超大城市治理难题的破解提供了基本的价值方向和支撑，我们完全可以运用人民城市理念来统筹、推动超大城市治理。立足人民城市理念推进超大城市治理具有众多的进路，比如立法、执法、司法等法治建设通道。作为根本政治制度的人大制度决定了，立法进路在推进超大城市治理中具有相当权威的地位。治理者可以从三个维度分层推进超大城市治理立法的民主参与。
第一，宏观理念层面，以“全过程人民民主”理念推动超大城市治理的立法创新。全过程人民民主是人民城市的方法论基础。以全过程人民民主理念推动超大城市治理立法的创新，有助于在许多关键领域破解传统治理难题。其核心机理在于 ：其一，此理念高度关注“人民性”，有助于修正传统自上而下的绩效主义立法观，更好地推动各级立法机关“眼睛向下”；其二，这一观念聚焦“全过程”，在很大程度上修正了“以结果论英雄”的治理局限，有助于提升超大城市治理相关立法的精细化水平。
第二，中观制度层面，以“开门立法”制度充分吸纳超大城市治理立法的民意。各级人大及其常委会应坚持在法律法规立项、起草、论证、审议等各环节拓展人民的有效参与，切实做到“开门立法”，充分保障人民知情权、参与权、表达权，有效推动超大城市治理相关立法的高质量发展。
第三，微观机制层面，以各类综合民主措置落实超大城市治理立法的民主理念。例如，深化建设和发展基层立法联系点。“国字号”基层立法联系点和地方基层立法联系点协力同共建设，并致力于优化选点布局、提升辐射带动能力。再如，拓宽人民有效参与立法的程序机制。主要体现在，建立并完善代表议案建议、面向社会公众征集、收集社情民意等超大城市治理所需的立法项目选定工作机制。总之，通过有效建设各类民主参与机制，让超大城市治理相关立法成果真正承载民意民智、惠及造福人民。
（作者系西南政法大学城市治理与发展研究院研究员。）
从新时代“枫桥经验”中汲取
超大城市基层综合执法改革智慧
作者：周振超 雷霞
基层综合执法改革是推动超大城市现代化治理的重要抓手。从经验到理性、从做法到方法，经过多年实践探索和理论创新，新时代“枫桥经验”形成了体系化的价值、原则、方式方法，成为具有中国特色的基层治理典范，对构建预防为先、服务优化、执法规范、安全有序的超大城市基层综合执法格局具有显著现实整合力和实践指导力。
第一，从“刚性管理”到“柔性执法”。探索超大城市治理之道，需要以服务和需求为导向探索基层执法的方式方法。摆事实、讲道理、以理服人的柔性方式是“枫桥经验”取得成功并保持长久生命力的关键所在。兼顾情理法，以柔性执法方式释放执法温度，是超大城市基层综合执法改革践行新时代“枫桥经验”的生动体现。超大城市基层综合执法需要探索实践符合时代发展要求的柔性执法模式，改变人民群众对基层综合执法的传统认知。在坚持新时代“枫桥经验”以人民为中心的立场、以和为贵的思想、以说服教育为主的方法基础上，有针对性地创新和运用柔性执法方式。
第二，从“事后救急”到“源头预警”。超大城市的巨系统特征加剧了治理风险的突发性、复杂性和危害性。因此，加强预警机制建设是超大城市治理的题中应有之义。换言之，就是要从源头上减少矛盾发生，把矛盾化解在基层执法一线，将基层综合执法与管理服务、矛盾调解等工作深度融合，争取“小事不出格，大事不出队，矛盾不上交”。将基层综合执法端口前移，一方面要将矛盾纠纷化解在城市基层，协调联动基层综合执法与基层网格治理，推动矛盾问题发现、处置在第一线；另一方面要将矛盾纠纷化解在萌芽状态，依托“一支队伍管执法”，整合市场监管、应急管理等基层站所力量，主动融入基层矛盾纠纷一站式站点，及时回应解决辖区内市场监管、环境整治、交通出行等执法需求。
第三，从“末端执法”到“全过程监管”。超大城市治理系统复杂，需要构建无缝隙一体化的监管模式和整体性服务模式。新时代“枫桥经验”融合了遏制苗头的风险治理逻辑、就地化解矛盾的属地治理逻辑和疏导服务的柔性治理逻辑，要求从前端防控和后端惩处向全链条精准防控转变。这既需要基层综合执法改革将社会风险防范端口前移，确保做到群众举报无障碍、转办移交无缝隙、巡查监管无盲区的全方位监管；也需要一体推进行政执法事前事中事后全过程监管，实现对执法活动的全过程留痕和可回溯管理。
第四，从“碎片化执法”到“系统性协同”。超大城市治理体系是不同主体共生共荣的多元聚合体系，将新时代“枫桥经验”与城市基层综合执法改革有机结合，有利于重新整合超大城市多元性和综合性系统要素，形成结构一致、相互支持的执法体系。超大城市基层综合执法改革需要充分吸纳基层治理的政治属性、行政属性和社会属性，发挥上级职能部门和基层政府在推进执法、维护秩序中的基础性作用，积极吸纳不同主体协同执法，在党政统合和制度规范推动下不断强化国家与社会的协同对接，进而实现“条块协作共同体”和“政社联动共同体”。
（作者系西南政法大学政治与公共管理学院院长，西南政法大学城市治理与发展研究院执行院长，教授、博士生导师，省部级人才称号项目入选者；西南政法大学博士生。）
以智慧司法
助推超大城市敏捷治理
作者：廖吕有
敏捷治理是适应超大城市治理的一种新形态。一方面，敏捷治理不等于数字治理，政府可以借助数字技术之外的方式实现超大城市治理的敏捷化，例如扁平化、软法治理、治理单元微缩化等。并且，与仅重视技术应用的数字治理不同，敏捷治理从价值、技术、制度等全面驱动超大城市治理变革。但无疑，数字技术是推动超大城市敏捷治理中极为重要的工具。敏捷治理在理念上指导数字技术的应用，而数字技术为敏捷治理提供有效工具，两者相辅相成。另一方面，超大城市敏捷治理并不意味着推翻传统治理模式，相反，两者互相补充；传统治理模式应用于确定性场景，维持超大城市的日常运转，而敏捷治理针对不确定场景，维护超大城市的稳定。超大城市敏捷治理的优势在于以精益、迅速、灵敏的方式回应公众复杂的需求。
智慧司法是助推超大城市敏捷治理的重要组成部分。智慧司法是将数字技术与司法相结合的产物，借助在线庭审、庭审直播、人工智能辅助司法等方式，使诉讼成本大幅降低，审判更加透明，并可以对判决结果进行预警，从而有利于公民保障自身权益。同时，智慧司法也使审判效率大幅提高，司法监督更加有效，可以督促行政机关自觉依法治理，保障敏捷治理在法治的轨道上运行。智慧司法的这些优点使其得以更好匹配超大城市敏捷治理。智慧司法快速、便捷地化解纠纷，从而迅速回应公众需求，满足敏捷治理的回应性、迅捷性要求。与此同时，因智慧司法迅速化解纠纷，可以避免事态升级，防止因矛盾激化而导致的各种社会风险，体现了敏捷治理的预防性治理思想。
当前，智慧司法仍不尽成熟。在科学性方面，因为算法以黑箱的方式运行，故人工智能所建议的裁判结果一般仅以结论的形式出现，而缺少论证过程和说理环节。同时，由于可供人工智能训练的电子化案件数量总体仍然较少，且内容良莠不齐，故人工智能训练不足。在伦理方面，数字技术无法解读案件背后的复杂社会伦理。并且，人工智能的辅助功能容易形成类案壁垒，也容易使法官产生审判惰性，过度依赖人工智能的结论。
因此，需要进一步完善智慧司法的应用机制。首先，应用敏捷治理的“干中学”机制，承认算法的不完备性和变化的不可预见性，通过不断迭代算法，进而逐步完善。其次，公开算法，实现社会监督，并对司法人员恶意利用算法漏洞的行为进行追责，并完善案件的数据化工作，为人工智能训练提供良好的素材。最后，明确法官的主体性。人工智能的结论仅具有参考作用，不对法官产生任何形式的约束效力。法官可以自由采纳或是拒绝人工智能的结论，只需详实地说明理由即可。
（作者系西南政法大学城市治理与发展研究院研究人员。）
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编辑：辛鑫
素材审核：周尚君
责编：安鑫 杨倩
审核：陈青山