记者手记：

李秀平

《法律与生活》杂志社社长 

　　在2017年1月14日召开的全国司法厅(局)长会议上，传出了“将司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度”的相关信息——随着新的制度规划落地，在完成2017年度最后一次考试之后，国家司法考试将推出历史舞台。

　　站在这个时间节点，我们来回望一下司法考试的来时路和未来走向。2002年3月，由司法部的律师资格考试、最高人民法院的初任法官考试和最高人民检察院的初任检察官考试这三种考试合并而来的国家司法考试举行了首次考试。在此后的15年中，司法考试在通过大批人才遴选而完成了法律业人员专业素养大幅提升任务的同时，也因其严格性强和难度高而被称为“天下第一考”。

　　随着十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，司法考试制度的改革也被提上了议事日程。早在2015年12月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅就联合印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》(简称“意见”)。在这份“意见”中，对法律职业人员范围、取得法律职业资格的条件、法律职业资格考试内容改革、协同推进相关改革等事项都做了规定。

　　在关于“取得法律职业资格的条件”的固定中，“意见”明确将司法考试时代的“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业并具有法律专业知识”修改为“具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位，或者全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位或获得其他相应学位从事法律工作三年以上”。通俗地说，随着国家统一法律职业资格考试制度的实施，非法律专业人士进入法律职业的那扇门基本就被关上了。

　　在国际社会上，医学和法学专业都被认为是精英所从事的行业。在某种意义上说，随着统一法律职业资格考试制度的实施，中国的法律职业人也会日益成为精英云集的行业。

　　在国家司法考试制度确立的2001年，我采写的《不懂法律也能当法官的时代结束了——中国司法考试制度的诞生》一文刊登在当年9月出版的《法律与生活》杂志上。读其中的内容，如同在重温一段重要的法律历史。

《法律与生活》:

不懂法律也能当法官的时代结束了

　　民间流传着两则与法官有关的笑话：一天，一个派出法庭的法官在村里审理一起案件时，被胖妻唤住，称自家的猪跑出了圈，于是，他暂停审案撵猪而去。待猪被赶回圈里，法官重新回到审理现场后，问当事人：“我刚才审到哪里了?”另一个故事是说，一个当事人拿到判决书后，发现其中有“根据《新闻法》第23条判决如下”的字句，惊讶地问法官：“我国的新闻法还没有出台，你怎么能这样判呢?“法官的回答理直气壮：“我觉得新闻法就应该这样规定。”民间笑话虽然未必真实，但百姓对法官素质的不满可见一斑。

　　2001年6月30日的九届全国人民代表大会常务委员会第22次会议上，一个消息随着《法官法》和《检察官法》修正案的通过，迅速扩散传播：统一司法考试制度确立了!这一消息在中国社会引起的震荡远远超出了人们的想象，这一制度的出台出乎许多人的意料。在法学界和普通百姓为之欢欣鼓舞、为这一制度的落实献计献策的同时，在中国司法高层，为落实这一制度的相关工作以超常规的速度进行。

　　按照有关规定，统一司法考试由国务院司法行政部门(司法部)会同最高人民法院、最高人民检察院共同制定司法考试实施办法，由国务院司法行政部门负责实施。

　　7月初，司法部和最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于国家统一司法考试若干问题的公告》，稍后的7月12日，司法部做出了《关于废止〈律师资格考试办法〉的决定》，司法部部长张福森发布司法部第66号令，宣布该决定于发布之日实施。

　　在司法部第66号部长令发布之际，关于《统一司法考试实施办法》的制定工作也在筹备之中。7月16日，起草工作班子组建并制定了时间表，7月底，起草工作紧锣密鼓地展开。为了通力合作做好相关工作，司法部副部长多次走访最高人民法院和最高人民检察院。

历程：

从学界的研究到立法界的果敢

贺卫方与一场争论的“里程碑”意义

1

　　统一司法考试制度确立的消息传来后，北京大学法学院教授、博士生导师贺卫方连声说“没想到立法界的动作会这么快”。“高兴”、“欣慰”，贺教授用这样的字眼形容自己的心情，发自内心的微笑始终洋溢在他的脸上。但是，法律界的许多人还记得，为了推动司法改革的进程，他曾经深切地痛苦过。

　　1998年初，贺卫方在《南方周末》发表了《复转军人进法院》一文。文中，他提到一个著名的观点：法官和医生这两个职业很相似，“为什么不把没受过医学训练的人放到医院当医生，而把没有受过法学训练的人放到法院当法官?”不料此言一出，引起相当大的反响，赞成者有之，批评者也不少，一些人包括军界人士发表文章与贺教授展开论战!

　　在司法考试制度出台后重提这段往事，贺教授轻描淡写地说“军界一些朋友很不满意”那篇文章，他并用宽容的心态主张不要再提此事。但是，贺教授对那场风波的评价是：“它说明法律职业化任重道远!”

　　他说：“无论如何，统一司法考试制度的确立是改革开放20年来，顺理成章的事情。改革开放之初的头10年，是迅速制定法律并且卓有成效的10年。在后面这10年，逐步意识到法制是个系统工程，良好的法律还要靠高素质的司法人员来实现。如果司法人员素质不高的话，依法治国会成为空头支票，对百姓来说，打官司就成了一件风险很大的事——民间有个说法叫‘官司一进门，双方都托人’，这会令百姓对法律的信心大打折扣。”

　　从20世纪90年代开始，学界和实践部门开始关注司法人员的素质。贺教授成了学界为司法改革鼓与呼的一面旗帜。贺教授研究司法改革的经历从某种意义上折射了司法考试制度出台的历史。1994年，他做了个课题——《通过司法实现社会正义——对中国法官现状透视》，这篇文章连同后来发表的一些文章，阐述了引进抗辩制诉讼模式的问题。文中提到如果法官素质低下，这种审判模式将没法操作。

　　1995年，深切关注中国司法改革事业的贺教授应邀参加在日本举行的国际法大会，利用这次机会，他考察了日本的司法研究所——考察的着眼点之一就是司法考试制度。日本的司法考试制度确立于二战后，它的特点是法官、检察官和律师三种职业从同一个门口进入，能够进入门槛的都是社会精英。并且这种考试十分艰难——每年有数以万计的法科毕业生参加竞争，但录取人数只有700，比例在3%左右。在感叹日本司法考试制度“艰难无比”的同时，贺教授赞叹其中的极大好处：极高的淘汰率使担任法律职业的人是最优秀的，树立了一般民众对法律职业的信心，甚至信仰。

　　社会任何进步都与被称为先哲和智者的人有关，司法考试制度的确立也不例外。贺教授和学界、立法界的一些人正是推动这一历程的智者。

　　司法部法规教育司高等教育处处长姜晶对中国法学家们的情况有深入了解。在谈到司法考试制度确立的历程时，他首先就想起了这样一些人和事：在1993年给中央领导讲授法制课时，中国社会科学院法学研究所的王家福研究员正式提出了要确立统一司法考试制度的设想。在此前后，全国法学院校不少研究法学理论的老师一直在进行相关研究，像北京大学法学院的贺卫方教授、清华大学法学院的王晨光教授、山东大学、西南政法大学、海南大学的学者们等等。而立法界的动作则和全国人大法律工作委员会刑法室主任郎胜等人有关。2000年11月，司法部法规教育司法律硕士秘书处对司法考试进行了一次大规模的调查和研究，也为统一司法考试提供了重要的参照。那么，司法考试制度从学界探讨到写进法律，这一飞跃是如何实现的呢?

　　原来，在被称为“一读”的第一次审议过程中，对《法官法》和《检察官法》都做了许多重要修改，但是考试制度问题没有被涉及，令一直关注统一司法考试制度问题的郎胜深感遗憾。之后，他决定做点什么，到“二读”的时候，郎胜提出应该把司法考试制度在这两部法律中加以明确规定。他欣喜若狂地看到，对他的提议大家一致赞成——在修改别的条款时，都有反对意见，惟有这一条，所有人都表示赞同。

律师资格考试的“奠基”工程

2

　　从另一个角度看，对推动统一司法考试制度的确立，律师资格考试同样功不可没。

　　《关于国家统一司法考试若干问题的公告》中，有两点引起了有志参加未来的司法考试的人们的关注：一条是2001年律师资格考试、初任法官考试和初任检察官考试都不单独组织，并入拟于2002年1月举办的首次国家统一司法考试;另一条是已办理2001年律师资格考试报名手续的人员，视为办理统一司法考试报名手续，继续有效。新的考试命题范围原则上依据司法部颁布的2001年律师资格考试大纲并参照最高人民法院、最高人民检察院颁布的初任法官、检察官资格考试大纲确定，考试科目和考试内容将依据三家共同制定的考试方案做适当调整。

　　说到司法考试制度的确立就无法不提到律师资格考试。从1986年开始实行的律师资格考试到现在已经经历了15个年头。全国人大法制工作委员会刑法室主任郎胜说：“15年时间证明，律师资格考试是最成熟、优秀，最有权威性的资格考试。”直接参与这次司法考试办法制定的司法部法规教育司司长刘一杰说：“中国的资格考试制度实行最早的是律考，当时是为了适应律师队伍大发展的需要确立的，在1995年写进了《律师法》。之所以建立统一司法考试制度，律师资格考试起了推动作用。同时，律考也在内容、范围、方式等方面为统一司法考试打下了基础。”因此，有关方面达成公识：统一司法考试以律师资格考试为基础。刘司长特别强调：统一司法考试不是简单等同于律考，是在这个基础上全面创新的一项制度。“统一司法考试不会是律师资格考试的翻版!”司法部参加考试办法制定的官员说得十分肯定。

　　现在，司法考试内容以律考大纲为基础的方向已经确定，至于怎样把律考大纲和司法考试大纲相衔接，还要在专家评审之后，进行调整。据了解法律知识部分不会覆盖过律考，但实务部分会做调整，司法部律师司正在牵头解决今年律考与明年司法考试的衔接问题。司法部的同志说，这也是一个难点。

《律师法》与司法考试制度不衔接，

需要修改了

　　在多数人为司法考试制度的确立欢呼的时候，一些冷静的人意识到要使其高质量地实施，还有许多问题需要解决。比如，从根本上解决“复转军人进法院”的问题，需要军转安置政策的变化来支持;法官进入法院人事制度与司法考试制度不配套;抬高门槛解决了“入口”问题，出口问题怎么解决;从法学院学生到高素质司法人才之间还有什么“缺口”……这些问题，哪一个都不小。

　　在1995年《法官法》和《检察官法》实施之前，做法官和检察官没有任何教育背景的要求——直到1995年，才在这两部法律中规定了“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识”的条件。这个标准不算低但绝不高——这里的高等院校包括大学本科和专科，专科的获得途径就一言难尽了。事实上，就连这样的标准许多基层法院和检察院也没有严格执行，各色人等各显神通堂而皇之进入法院和检察院的大门，真正受过法学训练的学子常常望公检法的大门兴叹。

　　山东省阳谷县法院有法官152人，其中只有10个左右正规法学院校的毕业生——难道这么多年这个县只有10个人受过大学法学教育?这种现象的直接后果——用贺教授的话说是：“司法队伍品流驳杂，素质参差不齐。导致冤假错案层出不穷——这一方面是由于个别人贪赃枉法所致，很大的原因是法官素质差造成的。”最高人民法院院长肖阳也是这么认为的。

　　2000年底，天津市红桥区人大常委会对任命的“两院”审判员、检察员进行了法律知识考试，主要考查了解审判员、检察员学习掌握法律知识的程度和应用法律的能力。这次考试，是本届人大常委会加强对“两院”任命人员监督的一次有益探索和尝试。面对这样一道选择题：“民事法律关系中的代理是指代理人、被代理人、第三人之间的关系”，只有3人选择了正确答案，仅占参考人员比例的8%;在有权提起附带民事诉讼一题中，正确答案应选择“被害人(17岁)的父母”、“遭受犯罪引起经济损失的单位”、“人民检察院”、“被害人已死亡,他的妻子”,只有7人答案正确，占参考人员的16%。这一切都说明，法官和检察官的整体素质非提高不可了。

　　所以，此次修改《法官法》和《检察官法》，将初任法官和检察官的教育背景明确改为“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业，具有法律专业知识，从事法律工作满两年”，而且必须参加统一司法考试。“门槛”就这样抬高了。

　　但是，在学历问题上，有一个问题突出地暴露出来了：《律师法》规定有资格参加律考的人员的学历低线为“法学专科”，而修改后的《法官法》和《检察官法》的学历起点为“本科”，这样就出现了对参加同一种资格考试的人学历要求不一致的情况。所以，修改《律师法》成了一个不容忽视的问题。

　　关于《律师法》与司法考试制度的关系，人们极为关注。我们在采访中还了解到，曾经有这样一个规定：凡是在检察院任检察员、在法院任审判员10年以上的人，在离退休之后可以通过登记取得律师资格。《律师法》出台后，规定上述两种人也要通过参加律师资格考试取得律师资格。在律考的难度面前，他们往往选择了“知难而退”。现在，统一司法考试制度的建立，意味着取得法官和检察官任职资格同时也取得了律师资格，所以，法院和检察院有关人士呼吁：尽快修改《律师法》，其中增加这样的内容“法院和检察院的离退休人员，可以通过登记取得律师资格证书”，同时保留“必须在离退休两年之后才能从事律师工作”的规定。他们认为这样有利于法律人才的流动。

统一司法考试将改变什么

　　全国人大有关人士指出，统一国家司法考试制度对我国民主法制建设将产生深远影响：一是有利于严把司法人员录用关，保证高素质的法律人才进入司法队伍和律师队伍。二是有利于扩大法官、检察官的知识面。法官、检察官、律师经过统一的国家司法考试，对三方面业务都有了解，更有利于提高审判、检察、律师工作质量。三是将对法官、检察官人事制度改革产生积极影响。过去法官、检察官主要从法院、检察院内部产生，今后则要从有资格的人员中择优录用，这不但扩大了选人范围，还有利于法律专业人才的流动。四是对我国法学教育提出新的课题。通过司法考试实际上是获得从事法官、检察官、律师的职业资格，法学教育必须适应这种要求。司法部法规教育司的刘一杰司长断言：统一司法考试制度的确立必将对社会生活的各个层面发生深刻的影响。包括司法人员的工作、百姓生活和法学教育……他说：“最重大的影响将在于让人们树立起对法制的信心。”

　　最高人民检察院干部部地方干部处调研员郑建秋在接受记者采访时说的一句话引起巨大反响。他说：“我担心明年第一次考试，搞不好检察院的工作人员没人能考上。因为真正有水平的人，已经参加了律考，取得了律师资格。有些人只有参加我们自己组织的考试才有机会。”他的担忧溢于言表。他说的自己组织的考试是指现行的检察机关的入门考试，相似的考试法院系统每年也举行。

　　江西省检察院研究室主任陈财旺先生和郑建秋的心情完全不同。他对省检察院人员的素质很有信心：“现在省检察院进人的标准已经是大学本科以上，我们提出几年内要进15名研究生、5名博士生。现在，军转干部不多，一般都安排在综合部门做行政管理工作。再说我们现在进人也是通过考试的。”但是基层司法机关的人员素质毕竟无法和省级机关比，再说“考试”毕竟是郑建秋说的检察系统自己组织的考试。

　　两则来自基层法院的消息更是让人不容乐观。

　　山东省阳谷县人民法院的赵永辉在接受我们的采访时说，对司法考试制度确立，“我们法院反响不大”，原因是大家觉得法院系统举行的考试就够严格的，大家已经适应了。这样的“自信”让人忧虑。正如前面说过的情形：这个基层法院共有152人，其中转业军人占40%左右，正规院校毕业的大学生只有十来个，占6%左右。

　　统一司法考试制度在湖南省会同县同样反应冷淡，但这个法院的袁仕友先生的思考却很深刻：“这是一件好事，但是，它牵涉到干部人事制度的改革问题。现在法院的组织、人事、财政都和地方政府有关，还要继续立法才能解决这些问题，不然参加司法考试的人名义上是有资格了，但实际上还是迈不进法院的门槛。”

　　袁仕友提出的是一个与司法考试制度密切相关的重大问题——如果说考试本身解决的是资格问题的话，他提出的是取得资格的人进入司法机关的程序问题。现在，我们和任命行政官员一样选任司法官员，这种方式和司法考试制度显得不配套。

　　那么，什么样的任命方式比较理想呢?

　　贺卫方教授一直认为，司法官员应当由中央政府任命，由国家主席签署任命状。他认为司法考试制度和现行人事制度的衔接是一个重大问题。他说：“现在法院人数众多、素质参差不齐，受过法学教育的法官占总数的15%——这是个非常低的比例;人事编制失控，造成法院人数严重超编，特别是沿海地区的法院，有的人数超过编制的一倍。我国现有法官的数量是26万，这个数量太庞大了!逐渐减少法官队伍的整体数量已经成了不容回避的问题。”一方面是过剩，一方面要通过司法考试“进入”。这是一对尖锐的矛盾。

　　就在贺教授等人为此忧心忡忡之时，最高人民法院在7月18日出台一项决定：未通过国家司法考试或不具备大专文化不能当法官。为此下发了一个通知：最高人民法院将于今年下半年在全国范围内，对1995年7月1日法官法实施后各地法院提请任命法官的情况进行全面检查。凡没有通过初任审判员、助理审判员全国统一考试或不具备大专文化程度被任命为审判员、助理审判员的，要坚决免除或提请人大常委会免除其法官职务。通知还说，自明年1月1日起，凡补充法官人选的，必须从通过国家司法考试合格的人员中择优选拔，并进行面试和考核。在任命法官时，各级法院可进行业务考试，择优选任。补充法官以外的其他工作人员，必须从通过国家政法部门省一级统一考试合格的人员中择优选拔。此外，各级法院初任审判员、助理审判员，或直接任命为副庭长、庭长、审判委员会委员的，必须通过国家司法考试。

　　这一消息再次让贺教授感到欣慰。他还为法官们描绘出一个美好的图景：有朝一日，每个法官都是由国家主席签署任命状，法官把非常漂亮的任命状拿回家挂在墙上时，他会意识到自己的地位是来之不易的、是很了并不起、很光荣的，会珍惜这个职位。而且由中央政府任命全国法官的话，罢免权也由中央政府行使，这样法官的职位保障会得到巩固。

　　统一司法考试制度，是司法公正的基石。

　　统一司法考试制度的确立，宣告不懂法律也能当法官的时代结束了。

后记

　　根悉，为了使统一司法考试成为权威的资格考试，我国即将成立国家司法考试委员会，届时由司法部部长任主任，司法部副部长、高法副院长、高检副检察长任副主任，由法学家、资深法官、资深检察官任委员。

本文系原创，《法律与生活》杂志2001年第9期，欢迎转载，请注明出自法律与生活杂志微信公众号，谢谢！

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