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导读

    2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院在部分省市试点提起公益诉讼工作，2017年6月27日，全国人大常委会修改了民事诉讼法和行政诉讼法，正式在我国确立了人民检察院提起公益诉讼的制度。

    2016年人民检察院提起公益诉讼试点开始不久，最高人民检察院委托国家检察官学院河南分院进行课题研究。河南省人民检察院和国家检察官学院河南分院高度重视，组成了由田凯教授担任组长，郑州大学法学院沈开举教授担任顾问，郑州大学法学院张嘉军教授 ，王红建副教授、李世宇博士后、闫海潮检察官等五人作为成员的课题组。通过近一年的研究，2007年4月26日，向最高人民检察院提交了《人民检察院提起公益诉讼立法研究》专题研究报告，把修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作为一种立法模式提出并提交了具体的立法建议及论证意见，曹建明检察长和徐显明副检察长对报告作出批示，给予高度肯定，并印发了高检院领导参阅件。

    经课题组全体成员的共同努力，“最高人民检察院委托重大课题”形成最终研究成果——《人民检察院提起公益诉讼立法研究》（中国检察出版社，2017年版）。

作 者 简 介

田  凯 （课题组组长）

    田凯，博士后，教授，国家检察官学院河南分院(河南检察职业学院)院长，河南省首届十大优秀中青年法学家，中国宪法学、行政法学研究会常务理事，最高人民检察院检察理论研究所兼职研究员，河南省法学会常务理事。

    撰写本书第一章，第二章，第三章，第四章，后记

张  嘉  军

     张嘉军，郑州大学法学院教授，博士生导师。中国法学会案例法学研究会常务理事，中国民事诉讼法学研究会理事，中国司法案例研究中心执行主任。

    撰写本书第四章，第五章第一节第一条、第二条、第四条

王  红  建

    王红建，法学博士，郑州大学法学院副教授，中国行政法学会理事，郑州市金水区检察院检察长助理

    撰写本书第二章第一节，第三章第二节，第四章，第五章第三节

李  世  宇

    李世宇，郑州大学法学院博士后，河南财经政法大学法学院副教授

    撰写本书第二章第一节，第三章第一节，第四章，第五章第二节

闫  海  潮

    闫海潮，河南省平顶山市人民检察院检察官

    撰写本书第四章，第五章第一节第三条，第五条，第五章第四节

序    言

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    公益诉讼是对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。公益诉讼是对传统“无利益即无诉权” 理论的突破，公益诉讼和传统的私益诉讼一起共同建构了权利保护的完整诉讼体系。该制度的创建无疑是人类法治文明的又一进步。

    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。” 为贯彻党的这一要求，全国人大常委会于２０１５年７月授权最高人民检察院在部分省市开展公益诉讼试点。试点工作在最高人民检察院的领导下稳步推进。检察机关通过近两年的提起公益诉讼试点取得了预期成效，凸显了检察机关在提起公益诉讼制度方面所具有的天然优越性，为在全国全面开展此项工作提供了宝贵经验，也为最终建立检察机关提起公益诉讼制度提供了坚实的实践经验上的支撑。２０１７年５月２３日，中央第３５次全面深化改革领导小组会议研究认为：“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。” ２０１７年６月２７日，全国人大常委会作出了修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，人民检察院提起公益诉讼制度正式入法。

    在人民检察院提起公益诉讼试点开始一年后的２０１６年，最高人民检察院专门委托国家检察官学院河南分院承担了《人民检察院提起公益诉讼立法研究》这一重大课题的研究工作。河南省人民检察院和国家检察官学院河南分院对此高度重视，组成了以田凯教授为课题组组长、郑州大学法学院常务副院长沈开举教授为顾问、郑州大学张嘉军教授等专家学者为成员的课题组。一年来，课题组查找国内外立法和相关司法实践资料以及现有相关研究成果，并先后到湖北、江苏和北京等试点单位进行实地调研，听取检察机关、法院和被诉行政机关的意见，开展了十余次集体研讨并多次征求相关专家意见，并于２０１７年４月２２日在河南郑州召开了由国内知名专家等上百名代表参加的专题研讨会，在此基础上最终拿出了《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题研究报告，报告提供了三种立法建议稿以及三种立法建议稿之释义与论证。课题组在进一步深化这一研究报告的基础上，形成了这本专著。通读全书，我认为该书有以下特点：实用性。在最高人民检察院于２０１５年７月开始在部分省市试点提起公益诉讼之后不久，课题组受最高人民检察院委托开始启动针对这一问题的研究。课题组广泛搜集试点案例和国内外立法例，请教最高人民检察院理论所、最高人民检察院民行厅相关领导和人员，深入试点单位进行调研，并在与相关专家多次深入交流基础上，拿出了两万多字的研究报告和三个立法建议稿。在课题组将课题研究报告和立法建议稿提交最高检后，该研究报告和立法建议稿受到最高人民检察院曹建明检察长等领导的高度重视，认为具有很高的参考价值。该专著在课题研究报告和三个立法建议稿的基础上，对三种建议稿又进行深入的解读和论证，研究内容富于实用性和指导性。

    前瞻性。该专著所立足的研究报告早在２０１７年４月就已经成型，该研究报告不仅提出了人民检察院提起公益诉讼试点到期后实行的两种解决方案：直接作出授权决定或者修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。而且还提出，未来要考虑制定单独的《人民检察院提起公益诉讼法》。并对该法涉及的十九个条文的内容进行了设计与论证。课题组还指出，尽管短期内单独制定《人民检察院提起公益诉讼法》并不现实，但该立法建议稿中设计的内容是人民检察院提起公益诉讼立法研究人民检察院提起公益诉讼司法实践应当正视和解决的现实问题。本专著前瞻性的研究设计依然会为未来制定司法解释提供相当的参考价值。

    融通性。尽管公益诉讼相对于普通的私益诉讼而言具有相对独立性，但是，从民事、刑事和行政诉讼三大诉讼来看，公益诉讼横跨民事诉讼和行政诉讼。从该书内容来看，他们以公益保护为主线，以人民检察院提起公益诉讼立法为宗旨， 将民事诉讼、行政诉讼、检察理论等知识融会贯通，在课题组的不懈努力下形成了公益诉讼研究领域又一新的研究成果。法律的生命不仅仅在于逻辑，更在于实践。人民检察院提起公益诉讼在立法上已经确立，全面实践的大幕在中国大地正式拉开。希望课题组作者们今后继续关注人民检察院提起公益诉讼，与司法实践同步，紧扣司法进步的时代脉搏，在人民检察院提起公益诉讼理论研究上取得更为丰硕的成果。

    是为序。

——张雪樵 最高人民检察院副检察长

目    录

第一章　人民检察院提起公益诉讼立法研究报告

　　一、人民检察院提起公益诉讼的立法背景

　　二、人民检察院提起公益诉讼三种立法方式

　　三、全国人大常委会全面授权决定应包含的主要内容

　　四、全国人大常委会全面授权决定可以考虑进一步详细规定的内容

第二章　专家建议稿

　第一节　修改民事诉讼法和行政诉讼法（专家建议稿）

　　一、修改民事诉讼法

　　二、修改行政诉讼法

　第二节　全国人民代表大会常务委员会关于人民检察院提起公益诉讼的决定（专家建议稿）

　第三节　人民检察院提起公益诉讼法（专家建议稿）

第三章　修改民事诉讼法和行政诉讼法（专家建议稿） 说明及论证

　第一节　修改民事诉讼法

　第二节　修改行政诉讼法

第四章　全国人民代表大会常务委员会关于人民检察院提起公益诉讼的决定（专家建议稿） 说明及论证

　　一、立法名称

        二、立法的目的　　

        三、授权条款和案件范围

　　四、人民检察院提起公益诉讼的诉讼地位

　　五、人民检察院的调查取证权

　　六、人民检察院提起公益诉讼的诉前程序

　　七、人民检察院的有限处分权

　　八、人民检察院提起公益诉讼的诉讼费用

第五章　人民检察院提起公益诉讼法（专家建议稿）说明及论证

　第一节　总　　则

　　第一条　授权规定

　　第二条　有限处分原则

　　第三条　诉前程序及必要性原则

　　第四条　诉讼地位

　　第五条　调查取证权

　第二节　人民检察院提起民事公益诉讼

　　第六条　案件范围

　　第七条　诉讼请求

　　第八条　起诉条件

　　第九条　诉讼竞合

　　第十条　既判力

　第三节　人民检察院提起行政公益诉讼

　　第十一条　案件范围

　　第十二条　诉讼请求

　　第十三条　起诉条件

　　第十四条　起诉期限

　　第十五条　判决效力的扩张

　第四节　附　　则

　　第十六条　参照适用

　　第十七条　解释的制定

　　第十八条　诉讼费用

　　第十九条　施行日期

附　录

　一、“人民检察院提起公益诉讼立法问题研讨会”会议综述

　二、“人民检察院提起公益诉讼立法问题研讨会”专家观点

　三、“人民检察院提起公益诉讼立法问题研讨会”媒体报道

　四、课题研究相关法律规定

后    记

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我们在路上

    从接受最高人民检察院委托成立课题组到现在，一年时间很快过去了。尽管有着从2004年就开展有限公益诉讼理论探索的基础，但是面对制度试点开始后，理论上的争鸣和纷繁复杂的试点情况，我们还是感觉责任重大、问题繁多。课题组成员都有自己的管理、教学和科研任务，但是大家都有一种使命感和责任感，为我们能参与到新中国为数不多的公益诉讼立法1司题的专题研究中，而深深感到自豪。为此，大家付出很多，在研究期间的很多周末，我们都集中到郑州大学法学院三楼的一间会议室中，针对上一周研究的若干问题共同探讨，再规划新的研究主题，微信群里几乎时时在探讨研究成果，到深夜，到黎明。

    至今想来，在感谢课题组每位同志全身心付出的同时，研究过程也成为我们共同拥有的一段美好回忆。课题组成员到湖北、江苏和北京等试点单位进行实地调研和座谈，不断丰富我们的研究内容。2017年4月22日，我们组织召开了全国行政法学界、民事诉讼法学界、环境资源法学界、检察理论界部分知名专家学者100余人参加的。人民检察院提起公益诉讼立法问题研讨会。，课题组提交讨论的研究报告受到了专家们的广泛赞誉，也提出了很多中肯的意见在此基础上，课题组形成了提交最高人民检察院的研究报告，得到最高检曹建明检察长等领导的高度评价，研究为人民检察院提起公益诉讼的立法提供了坚实的理论支撑。

    作为最高人民检察院委托重大课题的成果之一，这本专著体现了课题组对人民检察院提起公益诉讼问题的持续关注，是相关研究成果的最新集中体现。在研究过程中，我们得到了各方面的支持和帮助，真正体现出这一成果是集体智慧的结晶，首先要感谢最高人民检察院对国家检察官学院河南分院的厚爱、信任和支持，将如此重大的课题委托给我们承担。特别要感谢最高人民检察院张雪樵副检察长，他对研究成果给予充分肯定，并欣然为之作序，具体委托课题的最高人民检察院理论研究所时任所长王守安、副所长谢鹏程等领导和所里同志悉心规划研究进程，指导研究思路、方法和形式行政公益诉讼研究的先行者，国家检察官学院时任党委书记胡卫列教授多次启发研究思路，具体指教研究方向和内容，最高人民检察院民事行政检察厅贸小刚副厅长、吕洪涛副厅长、刘艺副厅长等领导和相关同志大力提供调研和研讨机会，共同推进研究，感谢河南省人民检察院、国家检察官学院河南分院领导以及相关同志对课题组研究工作的大力支持和帮助!感谢课题组顾问沈开举教授，他站位高远，总在我们面临困惑时给予顿悟般的指教!感谢中国政法大学应松年教授、刘莘教授、肖建华教授，南京师范大学李浩教授，武汉大学刘学在教授，天津大学张建伟教授以及北京市、江苏省、湖北省等授权试点地区的检察院和法院等对本课题研究的支持和帮助!感谢河南省法学会、郑州大学法学院、郑州大学中国司法案例研究中心、郑州大学中国土地法研究中心对本课题研究提供的支持和帮助！最后还要特别感谢人民检察出版社朱建华总编和李健编辑，对本书的出版精心推进、统筹协调，在最短的时间给予了最好的安排。

    制度的建构、理念的更新绝非一日之功，人民检察院提起公益诉讼在我国尚为新生事物，我们期待它能够在中国茁壮成长并枝繁叶茂。这只是一个起点，我们会以此为契机，持续关注和研究这一制度，未来在更丰富的司法实践中，拿出更厚重的研究成果，公益诉讼时时在路上，囿于篇幅与能力所限，目前的研究难免挂一漏万，有遗珠之憾，对此，我们将在未来逐步予以完善和改进。

    一时选寄，皆一时人物。我们已上路，以参与的方式。

《人民检察院提起公益诉讼立法研究》课题组 

二零一七年六月六日

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