授权最高法院审级改革试点：决定全文 草案说明 审议报告

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全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定

2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过

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为推动完善我国诉讼制度，明确四级法院审级职能定位，加强审级制约监督体系建设，优化司法资源配置，保障法律正确统一适用，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：

授权最高人民法院在本院和北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、四川、重庆、陕西12个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，就完善民事、行政案件级别管辖制度，完善案件管辖权转移和提级审理机制，完善民事、行政再审申请程序和标准，完善最高人民法院审判权力运行机制等内容开展改革试点。试点期间，试点法院暂时调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条、第九十条。试点工作应当遵循有关诉讼法律的基本原则，充分保障当事人的诉讼权利，坚持依法纠错与维护生效裁判权威相统一，确保司法公正。试点具体办法由最高人民法院组织研究制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限为二年，自试点办法印发之日起算。

最高人民法院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点过程中，最高人民法院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

本决定自公布之日起施行。

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对《关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）》的说明

2021年8月17日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上

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最高人民法院院长 周强

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我代表最高人民法院，对《关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）》作说明。

为贯彻落实党中央关于完善四级法院审级职能定位改革的决策部署，最高人民法院经认真调研论证，在充分征求并吸收中央政法委、中央编办、全国人大监察司法委、全国人大常委会法工委、最高人民检察院、司法部等单位意见基础上，研究制定了《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》已经中央全面深化改革委员会审议通过，并由中央司法体制改革领导小组印发。现提请全国人大常委会作出决定，授权最高人民法院在本院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作。

一、试点的必要性

按照我国现行法律规定，人民法院分为四级，实行两审终审制，一个案件经过两级法院的审理即告终结。“四级两审制”总体上符合我国的国情实际，兼顾了公正与效率的统一，也有利于诉讼分流、职能分层和资源配置。但从制度发展和实践需求来看，仍然存在以下三个方面问题：一是审级职能定位不够清晰，缺乏自下而上的有效分流机制，不利于矛盾纠纷化解在基层，也影响到审判资源的合理化配置。二是案件提级审理机制不够健全，一些具有普遍法律适用指导意义或者关乎重大国家利益、社会公共利益的案件，以及可能存在“诉讼主客场”现象的案件，受诉讼标的等各种因素制约，难以进入较高层级法院审理，不利于其发挥排除外部干预、统一法律适用的优势。三是民事、行政再审申请的标准和程序有待优化，未能充分发挥“阻断”“过滤”无理缠诉、任意滥诉的效能，既不利于维护生效裁判权威，又因过分挤占司法资源，一定程度上影响了再审程序依法纠错功能的发挥。

针对上述问题，中共中央办公厅印发的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》，提出要“明确四级法院职能定位，健全完善案件移送管辖和提级审理机制，完善民事再审申请程序，探索将具有法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。”按照中央关于加强审级监督体系建设的决策部署，最高人民法院严格依照《改革方案》要求，积极推进完善四级法院审级职能定位改革试点工作。根据中央关于“凡属重大改革都要于法有据”的要求，因部分试点举措涉及调整适用现行《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，需要经过全国人大常委会授权，才能开展相应试点工作。

二、试点的主要内容

一是完善民事、行政案件级别管辖制度。根据经济社会形势发展需要，完善第一审民事案件级别管辖标准，逐步实现第一审民事案件主要由基层人民法院审理、少量由中级人民法院审理。根据地方因素可能对当事人合法权益、案件公正审理的影响程度，合理调整第一审行政案件级别管辖标准，推动行政争议实质性化解。

二是完善案件管辖权转移和提级审理机制。建立“特殊类型案件”第一审案件管辖权“上提一级”与提级审理机制，明确“特殊类型案件”的识别标准。上级人民法院对下级人民法院管辖的第一审案件，认为属于“特殊类型案件”，由自己审理更有利于统一法律适用或者打破“诉讼主客场”现象的，可以决定提级审理，并明确提级审理的程序和标准。

三是改革民事、行政再审申请程序和标准。进一步凸显最高人民法院作为最高审判机关的宪法地位，优化向最高人民法院申请再审的事由与程序。最高人民法院通过再审提审，主要审理在全国范围内具有普遍法律适用指导意义的案件、涉及重大国家利益、社会公共利益的案件、打破“诉讼主客场”现象的重大案件，监督指导全国法院审判工作，研究制定司法解释、司法文件和司法政策，确保国家法律正确统一适用。

四是完善最高人民法院审判权力运行机制。对于具有普遍法律适用指导意义的案件，健全完善大法官参与案件审理机制，建立跨审判部门的五人以上大合议庭审理机制。建立当事人和其他诉讼参与人反映人民法院法律适用不一致问题机制，配套完善监测、反馈和公开机制。规范高级人民法院办案指导文件、参考性案例的发布程序，建立向最高人民法院备案机制，杜绝不同地区适用法律、办案标准的不合理差异。

三、试点地区

拟选择在最高人民法院，以及北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、四川、重庆、陕西12个省（市）的人民法院开展试点工作。试点地区的选择主要基于地域分布、案件数量、工作基础等因素综合确定。

四、试点期限

试点期限为二年，自试点办法印发之日起算。

最高人民法院将牵头研究制定试点实施办法，并报全国人大常委会备案。试点期间，最高人民法院将加强对试点工作的组织指导和监督检查，及时解决试点中遇到的问题，向全国人大常委会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，及时提出修改完善有关法律规定的建议；对实践证明不宜调整的，及时恢复施行有关法律规定。

《决定（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

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全国人民代表大会宪法和法律委员会对《关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）》审议结果的报告

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全国人民代表大会常务委员会：

本次常委会会议于8月17日下午对最高人民法院提请审议的《关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）》进行了分组审议。普遍认为，为贯彻落实党中央重大决策部署，由全国人大常委会授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作是必要的，决定草案基本可行，建议进一步修改完善后，提请本次常委会会议表决通过。同时，有些常委会组成人员还提出了一些修改意见和建议。宪法和法律委员会于8月17日晚召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对决定草案进行了审议。监察和司法委员会有关负责同志列席了会议，同时，宪法和法律委员会就决定草案的修改建议与最高人民法院进行了沟通，共同研究。宪法和法律委员会认为，决定草案是可行的。同时，提出以下修改意见：

有的常委委员建议将此次授权决定的名称修改为“全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定”，以使表述更加简练。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。

经与有关部门研究，建议将本决定的施行时间确定为公布之日。

此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对决定草案作了个别文字修改。

在常委会审议中，有些常委会组成人员还对完善配套制度，开展好此项试点工作提出了一些建议，如加强与相关改革的统筹协调，在人员编制、法官员额配置、经费保障等方面向基层倾斜，调整级别管辖标准等。宪法和法律委员会建议，最高人民法院在制定试点办法时对这些意见一并深入研究，作出具体规定。

宪法和法律委员会已按上述意见提出了全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案修改稿），建议本次常委会会议审议通过。

决定草案修改稿和以上报告是否妥当，请审议。

全国人民代表大会宪法和法律委员会

2021年8月19日

· 涉及法条 ·

民事诉讼法

第一百九十九条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。

行政诉讼法

第十五条 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

第九十条 当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。

民事诉讼法

第三十八条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件；确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准。

下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院审理。

刑事诉讼法

第二十四条 上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件；下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判。

行政诉讼法

第二十四条 上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。