新时代城市治理体系现代化探索实践
导读
沈阳市在总结各地区“多规合一”改革试点工作经验的基础上，全面落实党中央、国务院振兴东北的工作部署，以推进城市治理体系和治理能力现代化为目标，以“统筹规划、规划统筹”为工作路线，从顶层设计建立、空间规划体系构建、信息平台建设、审批制度改革及组织机制转变等方面进行城市治理体系的全方位探索，提出了“五个一”的“多规合一”工作模式，全面推动了“放、管、服”改革和工程建设项目审批制度改革，创造了良好的城市营商环境。
1 我国“多规合一”改革的进程
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，党的十九大报告六次提到“国家治理体系和治理能力现代化”。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出，积极推进市县规划体制改革，探索能够实现的“多规合一”方式方法；2015年12月，他在中央城市工作会议上进一步提出推进“多规合一”，深化城市管理体制改革等要求。
2014年8月，多个部委联合开展市县“多规合一”试点工作。
2015年6月，中央深化改革领导小组展开海南省级空间规划试点工作，海南省“多规合一”工作执行体制机制改革，通过成立海南省规划委员会，推进全省“多规合一”的落实，构建了全省统一的规划信息管理平台。2018年3月，自然资源部成立。
2 沈阳市“多规合一”改革主要工作
沈阳市“多规合一”改革始于2016年9月，沈阳提出了“五个一”即“一个战略、一张蓝图、一个平台、一张表单、一套机制”的“多规合一”工作模式。2017年6月，“多规合一”综合平台在市区范围内试运行，同年12月在市域推广；2018年6月，沈阳市作为试点城市按国务院33号文件要求进一步推进了工程建设项目审批制度改革，为城市创造了良好的营商环境。
“五个一”工作模式示意图
沈阳“多规合一”改革确定了“统筹规划、规划统筹”的工作路线。
2.1 “一个战略”：构建凝聚共识的城市发展思路
沈阳正处在东北振兴“爬坡过坎”的关键时期，2016年9月，沈阳市委、市政府制定了《沈阳振兴发展战略规划》，建立高度凝聚共识的顶层设计，引领“多规合一”改革。
战略规划明确了“两个中心城市”的发展目标，以及实现包括国际化战略、区域一体化战略、城市空间优化战略、产业多元化战略、人的现代化战略的“五大振兴发展战略”， 统筹了经济与社会发展、城市与区域格局；制定了打造国际化营商环境、推进全面创新改革、打造千亿产业链、加快城市基础设施建设、加强对外开放及区域合作等16项发展策略以及“幸福沈阳、共同缔造”的实施举措。
《沈阳振兴发展战略规划》核心内容框架图
沈阳对接“一带一路”倡议发展示意图
区域交通规划示意图（沈阳—营口发展轴）
辽河平原大地景观及生态格局图
沈阳城市空间结构图
市域产业布局图
战略规划在编制过程中引入了全面的公众参与。
2.2 “一张蓝图”：建立统筹全域的空间规划体系
沈阳市以战略规划提出的“城市理想空间格局”为指引，统筹整合各类专项规划，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，统一坐标系，形成覆盖全市域的“一张蓝图”，以及“五步走”的工作流程。
一是整合底图。在协调城市总体规划与土地利用总体规划的基础上，整合环保、林地和水域等主要空间规划，形成具有统一空间坐标和属性的工作底图。在此基础上，将各类城市空间数据，按照不同部门、不同类型进行整理入库，构建由基础数据域（地理地址、人口、市情、工商企业等数据）、“多规合一”成果数据域（生态控制线、建设控制线、差异图斑比对等数据）、部门专项规划数据域、分区规划数据域、业务管理数据域构成的五大类数据库。
“五域”数据框架体系示意图
二是划定底线。编制《沈阳市生态控制线规划》，落实战略规划确定的“三环、三带、四楔”生态廊道以及“沿浑河一公里”等重点生态管控区，划定生态控制线和建设用地增长边界；在全域范围内划定“三区三线”，明确生态、城镇、农业三类空间的构成；同时启动《沈阳市生态控制线管理规定》，明确生态控制线的管理主体、管控规则和管控边界，规范生态控制线内允许建设的项目类型及相关的控制要求。
“多规合一”结构控制线示意图
三是对比差异。根据差异图斑的类型与分布特点，制定“生态优先、保障民生、区内平衡”等处理及补偿原则，梳理、协调各类规划之间存在的差异，统筹解决规划之间的矛盾与冲突。
城市总规、土总规、生态保护红线规划与林规差异对比图
四是构建规划编制体系。在城市总体规划编制的试点阶段，以“战略引领、刚性管控”为原则，对战略规划进行全面的空间落实。构建统筹发展和空间规划的“沈阳建设东北亚国际化中心城市”指标体系；在各级事权梳理的基础上，确定了“总体规划—分区规划—专项规划—控详规划”的空间规划编制体系 , 逐级落实总体规划的目标、指标和空间安排；建立“总体规划—五年规划—年度计划”的规划实施管理体系，将落实城市发展目标的年度计划与“多规合一”项目管理平台进行对接，将全市经济社会发展目标与城市建设相衔接，统筹协调总体规划各阶段的发展目标与指标，明确行动计划及规划实施路径，从项主导转变为规划主导，实现规划统筹。
沈阳建设东北亚国际化中心城市指标体系图
城市综合性指标体系示意图
全域空间规划编制体系示意图
五是制定标准。编制《沈阳市 “一张蓝图”编制办法与技术标准》《基于“一张蓝图”的沈阳市专项规划编制管理办法》等技术配套文件，规定了“一张蓝图”的工作方法和技术流程，建立基于“一张蓝图” 的规范化、标准化、法制化的规划实施管理体系。
2.3 “一个平台”：搭建全市统一的综合管理平台
沈阳市“多规合一”管理综合平台由项目管理子平台（发改委）、业务协同子平台（规土局）和联合审批子平台（营商局）对接、整合形成，通过建立多部门联动的项目生成策划机制，为建设项目的生成、管理和实施提供全过程的技术支撑和信息保障，推进项目落地。依托市大数据局覆盖全市的政务网，实现了工程建设项目信息资源的共享，实现各部门业务的协同办理。各区也同步开展了各自信息系统的建设改造，实现市、区两级业务协同平台互联互通。
“多规合一”空间规划信息平台功能示意
2.4 “一张表单”：推行联合审批的项目监管流程
为了解决建设项目审批的程序环环相扣、流程循环往复、意见相互矛盾、技术审查与行政审批纠缠不清等问题，沈阳市依托“多规合一”综合管理平台，重新制定工程建设项目审批流程，全面推动联合审批制度改革。编制《沈阳市进一步优化投资建设项目审批实施办法》，在“简、放、并、转、调”的基础上，按照“放而有管、过槛即入、先批后审、有偏则纠、全程监督、跟踪服务”的思路，重新制定从用地规划许可到竣工验收的项目审批流程，推行“一表式”受理审批，一个窗口统一收件，各审批部门网上并联，协同审批，实现审批信息实时共享，加快推进投资建设项目的落地
实施，优化城市营商环境。
划拨类项目策划流程图
划拨类项目审批流程图
2.5 “一套机制”：实行党政主抓的协同联动机制
为了保障“多规合一”改革工作的顺利开展，沈阳市建立了“党政主抓、上下联动”的工作机制，以市委、市政府主要领导任领导小组组长，统筹全局。在市发改部门设置领导小组办公室，各区、县（市）及市直相关部门也相应地建立了组织领导体系和业务部门，明确部门职责，协调联动。市发改委牵头编制战略规划，专责做好项目平台升级改造工作；市规土局牵头建设全市“一张蓝图”，专责开发建设业务协同平台；市营商局牵头制定“一张表单”，推进审批制度改革，专责做好联合审批平台升级改造工作；市大数据局结合沈阳智慧城市建设，专责做好政务外网、政务内网互联互通及数据信息共享、交换等技术支持工作；其他市直部门也都结合职能，协同做好相关工作，形成推动改革的强大合力。
“多规合一”改革基础工作示意图
3 沈阳市“多规合一”改革成效
沈阳“多规合一”改革是立足于提升城市治理能力和治理体系现代化的综合性改革，在工作机制转变、审批制度改革、信息化平台建设及空间规划体系构建方面探索了新时期城市治理的新路径。
3.1 城市治理体系现代化的工作机制转变
城市治理体系现代化强调政府内部结构的优化以及政府与市场、社会的协同关系。一是优化政府内部结构。通过建立以市发改委为总牵头，市发改委、市规土局和市营商局为主体，协调市、区两级行政管理部门的常规运行机制，实现政府管理的横向协同和纵向贯通的结构性优化；二是推动简政放权。转变政府职能，实行“两集中、两到位”，为政府机构改革奠定基础。
3.2 城市管理方式转换的审批制度改革
改革工作致力于推动政府从管理型向服务型转换。一是强化了前期的基础工作。完善“一张蓝图”空间管控体系，强化项目空间协同和策划生成机制，实施区域评估；二是推行承诺制审批。对建设工程规划许可和建设工程施工许可开展承诺制审批，实施行政审批与技术审查分离的施工图审查工作模式，强化事中、事后监管，实现政府管理从“严进、松管、轻罚” 向“宽进、严管、重罚”转变；三是建立社会诚信机制。实施项目建设单位“黑名单”管理，依法加大对违法行为的综合处罚力度，规范市场行为。工程建设项目总体审批效率压缩 50%以上，总体审批时限由 98 个工作日压缩至 47 个工作日，示范性地提升了城市的营商环境。
3.3 “互联网+政务服务”的综合管理平台应用
综合管理平台依托覆盖全市的政务网，实现了工程建设项目的全领域、全要素、全周期统筹管理。后续将采用公开的数据格式，实现信息融合动态互联，支撑沈阳“6+1”智慧城市的平台系统。
沈阳市智慧城市“6+1”平台示意图
3.4 可实施的规划编制体系创新
“多规合一”改革带动了城市规划编制工作方法和理念的创新。一是与经济社会发展密切结合，落实战略规划的顶层设计，实现从“空间规划” 向“公共政策”的转变；二是完善空间规划编制体系和管控体系，建立规划实施管理体系和规划评估监测机制，拓展“多规合一”的平台功能，全面服务城市数字化管理需求，强化总规的可实施性，形成从“图文规划”到“城 市治理”的实施技术创新；三是实施“党委领导、政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作模式，充分体现“开门编规划”的宗旨，实现从“部门规划”到“行动纲领”的转变。
空间规划体系示意图
沈阳通过“多规合一”，持续推进“放、管、服”改革和审批制度改革，加快政府职能转变，是涵盖组织机制转变、审批制度改革、信息化平台建设及空间规划体系构建的综合性管理创新，更好地践行了“以人民为中心” 的宗旨，在东北振兴发展中具有率先示范作用，是特大城市在提升城市治理能力和治理体系现代化水平方面的全方位探索，形成了可复制、可推广的实践经验。
作者介绍
张晓云 沈阳市城乡规划编制研究中心主任，沈阳市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师
李 鑫 沈阳市规划设计研究院多规合一研究中心主任
王 帅 沈阳市规划设计研究院多规合一研究中心项目负责人
李彻丽格日 沈阳市规划设计研究院编制研究中心主创设计师
*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2018年第5期。
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