海绵城市建设的规划管控体系研究
导读
海绵城市建设涉及众多部门和专业，具有系统性、复杂性、综合性的特点，规划引领、全程管控是各地推进海绵城市建设的基本原则。上海是全国第二批海绵城市建设试点，在全市范围内建立了宏观、中观、微观三个层级的海绵城市规划体系，将相关指标要求纳入全市土地“招拍挂”条件，并在项目建设的各个审批环节予以落实。本文主要结合上海市在海绵城市建设方面的探索和经验，对海绵城市规划体系构建、管控指标选择和管控制度建设等进行了讨论，以期为其他城市的海绵城市建设提供借鉴。
1 引言
2013 年 12 月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上谈到“城市规划建设的每个细节都要考虑对自然的影响，更不要打破自然系统”“在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”，首次提出了“海绵城市”的概念。此后，“海绵城市”作为一种先进、生态的城市规划设计和建设理念在国家层面的重要会议上被反复提及。2015 年，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号，以下简称“国办 75 号文”）提出“到 2020 年，城市建成区 20% 以上的面积达到目标要求；到 2030 年，城市建成区 80% 以上的面积达到目标要求”的工作目标。住房和城乡建设部联同水利部、财政部从 2015 年开始组织开展“中央财政支持海绵城市建设试点”工作，通过评选，对入选的两批次、共 30 个大中小试点城市的海绵城市建设进行了专项补助。同时，各省也相继印发关于推进海绵城市建设的实施意见，并积极组织开展省级试点的申报、评选和建设工作。海绵城市建设在全国范围内兴起。
“海绵城市”是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效地控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。海绵城市借鉴了国际上一系列先进的雨水管理理念，比如美国的 LID（低影响开发）、 BMPs（最佳管理措施）、GI（绿色基础设施），澳大利亚的 WSUD（水敏性城市设计），德国的 DRSM（分散式雨水管理系统），英国的 SUDS （可持续城市排水系统），新加坡的 ABC 水计划（活力、美丽、清洁水计划）等，是具有国际语境的城市雨水管理理念的“中国化”表达，内涵十分丰富。通俗地说，海绵城市建设的内容一般包括小海绵（低影响开发）、中海绵（排水管道系统）、大海绵（河湖湿地等），是针对我国现阶段面临的水环境恶化、水灾害频现、水资源短缺等严峻的涉水相关问题的综合性解决方案，涉及土地规划、建设、市容绿化、环保、水务、交通、水利、财政、发改等众多部门，以及规划、给排水、建筑、景观、道路、水利等众多专业，具有系统性、复杂性、综合性的特点，协调难度很大。海绵城市建设的特点决定了一方面必须先进行科学和系统的规划，才能整合各方工作，形成综合效应；另一方面也必须改革现有的规划建设和运行管理体系，才能确保规划的目标和指标切实有效地落地。这也是海绵城市试点探索的核心内容，在这方面，目前我国还有一段较长的路要走，特别是对于经济发达地区来说，城市总体规划、详细规划和各项专业规划比较齐全，部门职责分工比较稳定，短期内全面落实海绵城市建设的要求难度较大。本文主要结合上海市在海绵城市建设方面的探索和经验，从海绵城市规划体系构建、管控指标选择和管控制度建设等方面进行了探讨，希望能为其他城市推进海绵城市建设提供借鉴。
2 海绵城市规划体系
2.1 规划编制要求
海绵城市建设高度重视规划的引领作用。国办 75 号文明确提出“坚持规划引领”的基本原则，要求各地 “因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标，科学编制和严格实施相关规划”“编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标”“将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件”等。住房和城乡建设部印发的《海绵城市专项规划编制暂行规定》（建规〔2016〕50 号）明确指出“海绵城市专项规划是建设海绵城市的重要依据，是城市规划的重要组成部分”[2]，要求撤县设市城市编制海绵城市专项规划，同时明确了规划编制的任务、内容要点等相关要求。住房和城乡建设部对全国 30 个试点城市的海绵城市规划编制工作更是高度重视，要求各试点城市在编制全市海绵城市专项规划的同时，还须在试点区域编制海绵城市建设详细规划，将规划编制的科学性、合理性纳入试点工作年度考评和最终验收的关键指标。经过几年的努力，目前国内各省、市的海绵城市专项规划编制工作已基本完成，为下一阶段海绵城市建设的全面深入开展提供了规划依据和科学指导。
2.2 规划体系构成
通过编制专项规划，系统地梳理和分析城市的自然本底条件、绿化、排水、水利等基础设施状况，以及存在的问题和建设的需求等，提出海绵城市建设的目标和指标，为海绵城市建设工作指明了方向和路径。然而，一方面，由于海绵城市建设内容通常依附于建筑、绿化、水务、道路等条线的主体工程实施，而上述条线通常已经由较为完备和明确的专业规划、控详规划等法定规划和技术标准予以管控；另一方面，由于海绵城市是一种新的理念，其做法与原有规划和技术标准的规定存在冲突，导致海绵城市建设要求难以仅靠专项规划自身来落实，必须与其他相关规划进行充分衔接，将海绵城市专项规划确定的内容和要求纳入相关规划中，才能使之得以落实。因此，笔者认为，推进海绵城市建设应着力于构建一个完整的海绵城市规划体系。参照我国现行的规划编制制度，海绵城市规划体系应由城镇总体规划、海绵城市专项规划、相关专业规划和控制性详细规划共同组成，才能有效地保障海绵城市建设各项要求的落地实施。其中，海绵城市专项规划居于核心地位，统领规划范围内的海绵城市建设工作，其层次应高于道路交通、排水防涝、绿地、水系等专业规划。城镇总体规划编制或修编时，应充分研究和吸收海绵城市专项规划的核心要求并予以反馈，通过总体规划层面的权衡协调，确立海绵城市专项规划的法定地位，明确其他专业规划与海绵城市专项规划的衔接要求。
2.3 上海市海绵城市规划体系构建
上海市是全国第二批海绵城市建设试点，试点区位于临港地区，面积为79.08km²。为有序推进本市海绵城市建设工作，上海市委、市政府出台了相关政策文件，明确了有关工作要求。《上海市政府办公厅关于贯彻落实国务院办公厅〈关于推进海绵城市建设的指导意见〉的实施意见》（沪府办〔2015〕111 号）明确了加强规划引领的基本原则，并细化了具体要求，文件提出“到 2020 年，本市建成区 20% 面积达到海绵城市建设要求”。《上海市城乡建设和管理“十三五”规划》（沪府发〔2016〕 92 号）提出“到 2020 年，本市建成区 200km2 面积达到海绵城市建设要求”。上海市委、市政府颁布的《上海市推动长江经济带发展实施规划》（沪委发〔2017〕26 号）提出“推进海绵城市建设，启动各区海绵城市建设规划编制工作以及试点区域海绵城市建设项目，建立符合上海特点的海绵城市建设技术标准和管控体系”。
2018 年 3 月，市政府批复实施《上海市海绵城市专项规划（2016—2035）》，明确了全市海绵城市建设的目标，划定了全市海绵城市分区管控的范围，并针对不同分区分别提出了控制目标和指标要求，以指导全市海绵城市建设。临港试点区编制了《上海临港试点区海绵城市专项规划》，规划达到控详规划的深度要求，将海绵城市建设指标要求分解落实到地块，为试点区建设提供了科学有效的管控依据，并通过试点区建立的海绵城市管控制度来保障实施。
为全面落实全市海绵城市专项规划的要求、推进全市海绵城市建设，上海市结合自身情况，采取了“两步走”的策略：第一步，构建“小规划体系”。在完成全市海绵城市专项规划的基础上，由建设主管部门市住房和城乡建设管理委员会牵头组织各区县和管委会编制区级层面的海绵城市建设规划（功能定位同区级海绵城市专项规划）和全市海绵城市专项规划确定的近期重点建设区域的海绵城市建设实施方案（功能定位同片区详细规划），建立起包含宏观层面（市级）、中观层面（区级）、微观层面（区块）的三级海绵城市规划体系；第二步，逐步构建“大规划体系”。在全市总体规划、区镇总体规划、相关专业规划和控详规划的编制或修编工作中纳入全市海绵城市专项规划和区级海绵城市建设规划的有关要求。“大规划体系”的构建需要长期的协调磨合和补充完善，不可能一蹴而就，在“大规划体系”构建完成之前，“小规划体系”及与之相对应的近期管控措施相配合，可以有效解决近期（2020 年）海绵城市建设目标落地的问题。目前，上海市已基本建成三级海绵城市规划体系。
3 海绵城市管控指标
3.1 规划控制指标
海绵城市建设目标和相关指标的确立及分解落实是海绵城市专项规划编制的核心内容，也是将海绵城市建设要求纳入总体规划和相关专业规划的主要抓手。《海绵城市建设技术指南—低影响开发雨水系统构建（试行）》（以下简称《指南》）提出， “构建低影响开发雨水系统，规划控制目标一般包括径流总量控制、径流峰值控制、径流污染控制和雨水资源化利用等。各地应结合水环境现状、水文地质条件等特点，合理选择其中一项或多项目标作为规划控制目标”。《指南》还相应地提出了“年径流总量控制率”这一海绵城市建设独有的指标名词，以及年 SS 总量去除率、雨水资源化利用率等其他指标。《指南》推荐将年径流总量控制率作为城市总体规划和专项（专业）规划层面的低影响开发控制指标，将单位面积控制容积率作为详细规划层面的综合指标，同时将下沉式绿地率、透水铺装率、绿色屋顶率等作为单项指标，明确了指标的计算和分解方法。
国办 75 号文要求“编制城市总体规划、控制性详细规划以及道路、绿地、水等相关专项规划时，要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标”“将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件”。
住房和城乡建设部印发的《海绵城市专项规划编制暂行规定》指出， “明确雨水年径流总量控制率等目标并进行分解”是海绵城市专项规划的主要任务之一，“海绵城市专项规划经批准后，编制或修改城市总体规划时，应将雨水年径流总量控制率纳入城市总体规划，将海绵城市专项规划中提出的自然生态空间格局作为城市总体规划空间开发管制要素之一。编制或修改控制性详细规划时，应参考海绵城市专项规划中确定的雨水年径流总量控制率等要求，并根据实际情况，落实雨水年径流总量控制率等指标”。
住房和城乡建设部印发的《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》从绩效评价的角度，提出五大方面的考核指标，可作为确定规划控制指标的参考，比如水生态方面的年径流总量控制率、生态岸线恢复、地下水位和城市热岛效应；水环境方面的水环境质量（黑臭消除、河湖水系水质）、城市面源污染控制（雨污分流、雨水径流污染控制、合流制管渠溢流污染控制）；水资源方面的污水再生利用率、雨水资源利用率、供水管网漏损率；水安全方面的城市暴雨内涝灾害防治（积水点消除、内涝防范），饮用水安全（饮用水水源地水质，自来水厂出厂水、管网水和龙头水水质），制度及执行方面的蓝线、绿线划定与保护等。
水利部印发的《关于推进海绵城市建设水利工作的指导意见》（水规计〔2015〕321 号）提出：“各地应结合当地实际，合理确定海绵城市建设水利工作目标的指标，促进各项水利工作协同推进。”水利主要指标包括：防洪标准、降雨滞蓄率、水域率、地表水体水质达标率、雨水资源利用率、再生水利用率、防洪堤达标率、排涝达标率、河湖水系生态防护比例、地下水埋深、新增水土流失治理率。
此外，国内学者针对海绵城市规划管控指标也进行了全面深入的研究，发表了许多成果。总体来看，年径流总量控制率是最核心、最重要的规划控制指标，其他指标可根据各地海绵城市建设的目标，结合实际情况确定，不同层次的规划指标要合理设置，形成科学的指标体系，落地规划的控制指标要可定量、可操作、可考核。
3.2 上海市海绵城市指标体系研究
上海市有关部门较早地开展了海绵城市指标体系的研究，针对上海“三高一低”（地下水位高、土地利用率高、不透水面积比例高和土壤入渗率低）的地形特点，发布了《上海市海绵城市建设指标体系》（以下简称《指标体系》），指导海绵城市规划编制和项目建设工作。《指标体系》坚持分类指导、灰绿结合、循序渐进的原则，按照“五大系统”（区域系统、建筑与小区系统、绿地系统、道路与广场系统、水务系统）和两类区域（新建、改建）相结合的划分办法，分别采取不同的指标体系，每类指标体系由约束性指标、鼓励性指标、技术性指标三种指标构成，确保各类指标体系的有效性 。
3.2.1 区域系统
区域系统共设约束性指标 4 项，分别为年径流总量控制率、年径流污染控制率（年 SS 总削减率）、绿地占建设用地比例和水面率。新建区域年径流总量控制率 ≥80%，改建区域年径流总量控制率 ≥75%。年径流总量控制率下设二级指标 4 项，分别为建筑与小区系统削减占比、绿地系统削减占比、道路与广场系统削减占比、河道与雨水系统削减占比，上述 4 项指标相加总和为 100%。区域系统还设鼓励性指标 1 项，为雨水资源利用率。新建区域雨水资源利用率 ≥5%，改建区域无此要求。
3.2.2 建筑与小区系统
建筑与小区系统指标除了区分新建和改建区域外，还进一步考虑了用地性质，分别按照住宅、公建和工业仓储进行规定，设置鼓励性一级指标 1 项，为雨水资源利用率；设置二级指标 6 项，分别为集中绿地率、绿色屋顶率、透水铺装率、单位硬化面积蓄水量、下凹式绿地率和水体生态化。二级指标的类别（约束性或鼓励性）根据该指标在不同类型项目中控制的重要性和可行性来确定，比如，集中绿地率对于新建项目属于约束性指标，对于改建项目属于鼓励性指标；绿色屋顶率对于新改建的公建项目属于约束性指标，对于新建住宅和新改建的工业仓储项目属于鼓励性指标。此外，还针对建筑与小区系统的屋顶绿化、地下空间上方的绿地、建筑与小区竖向设计等提出了技术性指标。
3.2.3 绿地系统
绿地系统设约束性一级指标 2项，为建成区绿地率和年径流总量污染控制率。建成区绿地率下设约束性二级指标 5 项，为居住区绿地率、保障房绿地率、公共建筑绿地率、重要功能区绿地率和工业区绿地率；设其他约束性二级指标 3 项，为下凹式绿地率、绿色屋顶率和透水铺装率。此外，设鼓励性一级指标 1 项，为雨水资源利用率，同时设技术性指标若干。
3.2.4 道路与广场系统
道路与广场系统包括道路系统和停车场广场系统。道路系统有约束性一级指标 1 项，为绿地率（道路红线内）；约束性二级指标 1 项，为人行道透水铺装率；鼓励性二级指标 3 项，分别为高架道路透水铺装率、专用非机动车道透水铺装率和步行街透水铺装率。停车场广场系统有约束性二级指标 2 项，分别为停车场透水铺装率和广场透水铺装率。此外，道路与广场系统设技术指标 2 项，分别为连通孔隙率、面层透水系数。
3.2.5 水务系统
水务系统设约束性二级指标 1项，为河湖水系生态防护比例；鼓励性二级指标 1 项，为雨污混接改造率（市政）。此外，按照国家对超大城市排水防涝的要求，明确了本市区域的除涝设计重现期、排水系统设计重现期和内涝防治设计重现期。
3.3 上海市海绵城市规划体系中管控指标的选用
3.3.1 全市海绵城市专项规划
《上海市海绵城市专项规划（2016 — 2035）》提出建设“韧性城市、水和谐城市、生态文明城市”的总体目标，划定了重要城市绿带和生态走廊，以及森林、湿地、生态栖息地等重要生态敏感区，明确了河湖水系和各类生态空间的控制和保护要求，在全市范围内形成以生态保护、生态修复和低影响开发为主的海绵城市建设空间格局。
为实现上海市海绵城市建设目标，规划从水生态、水环境、水资源、水安全四大方面，提出了近期（2020年）和远期（2035 年）的控制指标，详见表 1。
表1 上海市海绵城市建设控制指标汇总表
遵循顺应城市的水系特征、便于城市管理、科学合理划分的原则，参照目前上海水利片的布局，规划将全市划分为市中心区、嘉宝北片、蕰南片、淀北片、淀南片、浦东片、青松片、浦南东片、浦南西片、商榻片、太南片、太北片、崇明岛片、长兴岛片和横沙岛片 15 个海绵城市管控分区，再结合区级行政区界线，将每个管控分区分别具体细分为一至五个子分区。各管控分区分别明确了年径流总量控制率、水生态岸线改造率、内涝防治设计重现期、雨水系统设计重现期、防洪标准、重要水功能区水质达标率、年径流污染控制率和雨水资源利用率 8 项管控指标要求。此外，吸收《指标体系》的成果和要求，规划还提出了建筑与小区系统、道路与广场系统、绿地系统和水务系统建设的约束性指标、鼓励性指标和技术指标，指导下位规划的编制和各地区海绵城市建设工作的开展。
3.3.2 区级海绵城市建设规划及重点区域实施方案
上海各区县组织编制了区级层面的海绵城市建设规划（功能定位同区级海绵城市专项规划）和近期重点建设区域的海绵城市建设实施方案。以普陀区为例，该区是发展成熟、定位较高、功能复合的中心城区之一，分属于全市海绵城市专项规划确定的中心区、嘉宝北片和蕰南片三个管控分区。《上海市普陀区海绵城市建设规划（报批稿）》提出普陀区海绵城市建设的目标为：近期（2020 年）完成重点区块海绵城市的建设，政府投资的新改建项目落实海绵城市建设指标要求；规划期末（2035 年），全面实现海绵城市建设“5 年一遇降雨不积水、100 年一遇降雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的总体要求。该规划结合本区实际情况，除设 8 大管控指标外，再设河湖水面率、雨污混接改造率和除涝标准3项管控指标，详见表 2。
表2 普陀区海绵城市建设近、远期指标汇总表
普陀区海绵城市建设规划以控规单元为基础，进一步划分管控单元，根据上位规划的指标要求，结合普陀区各管控分区现状的指标评估结果、新改建项目的分布及改造难易程度，同时考虑排水系统内的综合提标改造，将海绵城市建设管控指标分解至各管控单元。
普陀区海绵城市建设重点区块为桃浦区块、红旗村区块、云岭西区块以及长风区块，以桃浦区块为例，海绵城市建设指标见表 3。
表3 桃浦区块海绵城市建设指标汇总表
桃浦区块海绵城市建设实施方案将指标进一步分解至地块，并梳理四大类（建筑与小区系统、公园与绿地系统、道路与广场系统、河道与水务系统）近期建设项目，明确项目的管控指标要求。
3.3.3 试点区海绵城市详细规划
临港试点区规划面积为79.08km²，编制完成了《上海临港试点区海绵城市专项规划》，达到详细规划的深度要求，并经市政府批复实施。临港试点区同时也是全市海绵城市专项规划确定的最大一片近期重点建设区域。结合国家批复的试点建设目标，规划确定了近期（2018 年试点建设期末）和远期（2040 年，与当时正在编制的《上海浦东新区总体规划暨土地利用总体规划》年限保持一致）海绵城市建设指标，详见表 4。
表4 上海临港试点区海绵城市建设指标汇总表
参照控规单位的划分，规划将试点区划分为 22 个管控单元，试点区海绵城市建设指标经过“试点区—管控单元—地块”的多级分解，最终落实到每一个街坊和地块。规划采取“源头—过程—系统”的技术路线，从水生态、水环境、水安全等方面开展了系统化建设方案的研究，将近期海绵城市建设指标分解至三年计划实施项目，针对远期海绵城市建设目标提出管控要求和措施建议，确保试点区近期和远期建设目标的实现。
《上海临港试点区海绵城市专项规划》与控规进行了充分衔接，将年径流总量控制率、年径流污染物控制率、下沉式绿地率、透水铺装率、绿色屋顶率五大指标作为控规地块海绵城市建设的指标要素，提出每个地块的指标控制要求（图 1）。
图1 上海临港试点区海绵城市专项规划NHC10101 单位图则
4 海绵城市管控制度
4.1 管控制度建设要求
国办 75 号文要求“将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。在建设工程施工图审查、施工许可等环节，要将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容；工程竣工验收报告中，应当写明海绵城市相关工程措施的落实情况，提交备案机关”。
住房和城乡建设部《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》明确管控制度建设的要求是“建立海绵城市建设的规划（土地出让、“一书两证”）、建设（施工图审查、竣工验收等）方面的管理制度和机制”。
住房和城乡建设部印发的《第一批海绵城市试点绩效评价指标》要求：第一，管控制度有法规予以明确，地级及以上城市须由城市人大立法或颁布人民政府条例，或修订颁布现有法律、法规补充海绵城市建设的有关内容，县级市或没有立法权的城市，可以以市委常委会决议、市政府出台文件等方式代替。管控制度的实施应有人民政府规范性文件、规划部门的部门规章、实施细则、责任落实制度等予以保障；第二，海绵城市建设要求纳入“一书两证”、施工图审查、竣工验收制度等，符合本地实际，有明确的流程、审核要求、审查部门、技术支撑单位等，可操作性强；第三，管控制度须落实到全市范围的海绵城市建设当中。
4.2 上海临港试点区管控制度
根据国家和上海市有关海绵城市建设的文件精神和要求，结合自身特点，临港试点区先后出台了一系列管理文件，形成了“1（实施意见）+1（管理办法）+N（配套文件）”的管理制度体系框架，覆盖规划、设计、施工和运维管理（包括项目审批、资金使用等），并将海绵城市建设要求嵌入土地出让、规划设计、“一书两证”、施工图审查和竣工验收备案等各个环节，实施全过程管控，确保规划目标和指标的落地。
临港试点区海绵城市建设管控体系由三个部分的内容构成：一是明确了涵盖城市规划和项目建设全过程的管控环节，并采取了一系列强化措施；二是建立了较为完备的技术标准体系；三是建立了技术支撑团队、技术指导专家委员会和专家库。
4.2.1 管控环节和强化措施
（1）明确指标要求。在出让项目的土地“招拍挂”征询环节，或划拨项目的选址意见征询环节，由建设主管部门根据已批复实施的《上海临港试点区海绵城市专项规划》，提出海绵城市建设指标的要求，并纳入项目出让合同或选址意见书中，作为后续项目设计和审批的依据。
（2）设计文件技术审查。在工程可行性研究评审、规划设计方案意见征询、初步（总体）设计文件征询、施工图审查等环节，均同步设置海绵城市专项审查（或评审）要求，审查（或评审）通过的意见作为该项目通过该阶段审批以及办理用地规划许可证、工程规划许可证、施工许可证（或施工备案）的必备条件之一。
（3）建立施工图审查备案制度。试点区内须落实海绵城市建设要求的各类新、改、扩建项目，在海绵工程施工前均须按要求对海绵城市施工图设计文件进行审查，审查意见报备上海市临港地区海绵城市和地下综合管廊建设领导小组办公室。
（4）建立海绵产品留样制度。试点区内须落实海绵城市建设要求的各类新、改、扩建项目，在项目开工后，须将本工程所使用的主要海绵产品清单、产品信息及实物样品报送临港海绵办进行长期保管。留存样品将作为主管部门对项目进行监管和验收的实物参考，并为项目建成后的运行维护提供便利。
（5）推广“先打样、后铺开” 的建设模式。试点区内须落实海绵城市建设要求的各类新、改、扩建项目，在主要海绵设施大规模施工前，应先进行打样，打样完成后由临港海绵办组织专家进行现场检查，检查合格后方可全面铺开建设，设施建成品质不应低于前期打样的品质。
（6）重点加强施工现场巡查。除主管部门组织的监督检查工作外，委托第三方专业机构重点针对透水铺装设施、调蓄净化设施、生物滞留设施等关键海绵设施和运用的新技术、新材料进行巡查，并出具整改意见单。
（7）完善海绵工程验收制度。一是建立设计单位现场核查制度。海绵工程预验收前，由项目设计单位进行现场检查，主要核查按图施工情况，并出具正式的核查意见；二是建立海绵工程预验收制度。试点区内需落实海绵城市建设要求的各类新、改、扩建项目，在项目预验收前，均须通知海绵办参加项目预验收；三是将海绵城市建设纳入工程质量监督和项目综合验收环节。
（8）建立海绵设施管养人员持证上岗制度。委托技术支撑单位定期开展海绵城市设施管养相关培训，培训结束后进行考核，并向考核通过的人员颁发合格证书。试点区内各类项目的海绵设施管养人员须持有合格证书方能开展管养工作。
（9）加强奖惩管理。委托第三方专业机构，定期对试点区的参建单位，包括建设（代建）、设计、施工、监理、运行维护单位等进行评价，从中筛选出响应及时、服务到位、技术过硬、成果优秀、贡献较大的优质企业，列入“临港地区海绵城市参建单位红名单”，并对外公布。对于试点建设过程中出现的负面事件，如勘察设计成果质量差、技术服务不及时不到位以致严重影响项目进度、项目管理不到位、错误施工或施工质量差且整改不到位以致无法通过验收，以及海绵设施运行维护不到位造成一定后果等，对相关责任单位的主要负责人进行约谈。
（10）建立海绵城市监测平台。试点区建设海绵城市智慧管控平台，安装监测设施，对降雨量、水质、水量、水温、PH 值、SS 值等指标进行实时监测，有效反映工程项目和试点区整体的建设效果。
4.2.2 技术标准体系建设
临港试点区组织编制并出台了海绵城市建设定额、规划设计标准（海绵城市建设技术导则、海绵城市专篇编制大纲）、技术审查标准（方案设计审查要点、初步设计审查要点、施工图审查要点）、施工监理和验收标准、运行维护标准等，结合临港的实际情况和试点经验，对国家层面和上海市层面已经出台的相关指南、技术导则和标准图集进行了系统化的完善，从而构建起较为完备的技术标准体系。
4.2.3 技术支撑力量
鉴于海绵城市建设的系统性、复杂性和新颖性，临港试点区建立了海绵城市技术支撑团队，以上海市政总院为总体技术咨询单位（上海勘测设计院配合），建立了以全国勘察设计大师张辰为主任、15 名国内不同行业的著名专家组成的专家委员会，同时设立了由 75位国内专家组成的专家库，为临港海绵城市建设提供了技术指导。
4.3 上海市级层面管控制度
上海市政府办公厅发布的《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见〉的实施意见》提出，“将海绵城市建设指标和要求纳入建设用地条件和‘一书两证’（选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）审核范围”“建立健全在工程项目建议书、可行性研究、初步设计和施工图设计等阶段审查海绵城市指标是否达标的制度，并将此作为发放施工许可证的基础材料”等。
4.3.1 管控机制建设
2018 年 6 月，在全面推进上海市海绵城市建设的新形势下，上海市政府印发了《上海市海绵城市规划建设管理办法》（沪府办〔2018〕42 号），充分吸收临港试点区的管控经验，将海绵城市建设理念体现在规划、立项、土地、设计、建设验收移交、运营管理等各个环节，体现了海绵城市建设的全生命周期管理，为全市开展海绵城市建设提供了重要的管控依据。管控要点包括：
（1）指标征询。在土地划拨供地建设项目的规划选址意见书阶段或自有土地规划设计条件阶段，规划国土资源部门应要求建设单位征求建设管理部门的意见。对于土地出让的建设项目，规划国土资源部门应事先征询建设管理部门对于海绵城市建设方面的意见，并将海绵城市建设内容和指标（年径流总量控制率、年污染径流控制率等）纳入土地出让合同。
（2）施工图审查。施工图审查机构应强化对与海绵城市建设相关的内容的审查，对于不符合要求的，规划国土资源部门不予以核发建设工程规划许可证。
（3）竣工验收。项目验收时，建设单位应在工程竣工验收报告中明确与海绵城市建设相关的工程设施落实情况。有关部门进行专项验收，不符合要求的，应要求项目建设单位限期整改。
（4）移交管理。海绵城市设施竣工验收合格后，验收报告应随主体工程报告同步移交。
（5）管理责任。公园绿地等公共海绵设施，由各项目管理单位负责维护管理，或由相关管理部门负责维护管理；公共建筑海绵设施由产权单位负责维护管理，产权单位可委托物业服务单位管理；住宅小区等房地产开发项目的海绵设施由产权人负责维护管理，产权人可委托物业服务单位进行管理。
此外，为强化对近期重点建设区域内建设项目的管理，确保全市 2020年海绵城市建设目标的完成，上海市住房和城乡建设管理委员会组织建立了上海市海绵城市建设信息管理系统，将全市海绵城市建设项目纳入系统内进行统筹和跟踪管理。此外，在2018 年全市重大工程立功竞赛中设立 “海绵城市建设赛区”，充分调动各区和有关管委会等的积极性。
4.3.2 技术支撑体系建设
上海市始终高度重视海绵城市相关技术标准完善工作，目前已编制印发了《上海市海绵城市建设指标体系》《上海市海绵城市建设技术导则》《上海市海绵城市建设标准图集》等，以及《上海市海绵城市绿地建设技术导则（试行）》《上海市水务设施（厂 / 站）海绵城市建设技术导则》《上海市住宅小区雨污混接改造技术导则》等行业技术指引。《上海市海绵城市建设技术规程》《上海市海绵城市设施运行维护规范》等也即将编制完成。
此外，成立了上海市海绵城市专家委员会，设立委员会主任委员 1 名、副主任委员 4 名、专家 64 名，专家来自相关部门、高校及设计院，专业领域涵括规划、建筑与小区、园林绿地、道路与广场、水务以及投资、特许经营、政府购买服务等。
4.4 管控制度建设的思考
海绵城市管控制度的建设是确保规划指标落地的根本保障，各地根据自身情况有不同的制度和流程设计，通过上海的实践，笔者认为有以下几点可供参考：
（1）有效的管控必须从审批的源头开始。海绵城市建设项目要保质保量落地须牢牢把握两个关键因素，一是技术指标，二是建设资金，两者缺一不可。对于出让项目，技术指标管控的源头在于出让合同；对于划拨项目，技术指标管控的源头在于选址意见书；而建设资金管控的源头在于立项或工可环节。把握住这几个源头，能达到事半功倍的效果。
（2）注重海绵城市设计方案的把关。方案设计或初步设计（总体设计阶段）成果基本决定了海绵设计的总体布局、具体措施和达标情况，施工图阶段是对前期成果的细化落实，注重前期把关可以大大减少设计返工量。
（3）牢牢把握项目设计和建设的收口环节。项目设计的收口环节在施工图审查，项目建设的收口环节在竣工验收，牢牢把握收口环节才能确保具体措施能够落地，并且正确落地。
（4）处理好海绵审查和项目推进的关系。上海市目前正在大力推进审批制度改革，简化审批环节是大势所趋。在此背景下，对海绵城市建设内容设置专门的审查环节势必会遭遇很大的阻力，因此必须筛选关键环节，并将对海绵城市建设内容的管控嵌入原有的管控环节中，同步开展，综合采用专家评审、专项审查、建设单位承诺与事中事后监管等相结合的多样化手段进行管控，方能有利于海绵城市建设的健康长效发展。
5 结语
海绵城市是吸收国际先进理念并融合中华民族传统智慧的理论创新，是针对我国现阶段面临的水环境恶化、水灾害频现、水资源短缺等严峻水问题提出的综合性解决方案。但是由于海绵城市建设涉及的部门和专业众多，具有系统性、复杂性、综合性的特点，决定了海绵城市建设的推进必须形成科学完善的规划体系和健全高效的管控制度。
作为国家第二批海绵城市建设试点，上海市一方面大力推进临港试点区海绵城市建设，另一方面统筹推进全市海绵城市建设。临港试点区编制完成了《上海临港试点区海绵城市专项规划》，达到控规的深度要求，同时建立了覆盖城市规划和项目建设全过程的管控制度，有效地保障了海绵城市规划目标和指标的落实。全市层面采用“两步走”的策略，首先构建由宏观、中观、微观三个层面的海绵城市规划组成的“小规划体系”，配套全市实施的海绵城市管控制度，完成近期（2020 年）海绵城市建设目标；然后逐步构建由城镇总体规划、海绵城市专项规划、相关专业规划和控制性详细规划共同组成“大规划体系”，不断探索和完善相关管理制度，最终实现远期（2035 年）海绵城市建设的目标。
作者信息
张 辰 全国工程勘察设计大师，上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司总工程师，教授级高级工程师
陈 涛 上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司海绵城市研究所工程师
吕永鹏 上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司研究院院长，高级工程师
冯文庆 上海市临港地区开发建设管理委员会主任科员
*本文原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2019年第2期。
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