多主体参与城市更新的障碍与政策建议——以上海市为例
摘要
由多个权利主体形成的多主体参与，是城市更新活动中的一种“常态”。现实中，多主体城市更新项目相比于单一主体项目往往面临更多的操作难题。本文从上海城市更新实践出发，列举多主体参与城市更新的主要动因与类型，剖析操作层面存在的主要问题，反映基层政府的决策困境，进而提出改进城市更新政策的若干建议。
通常讨论的多主体城市更新，一般指的是由地方政府、原权利人与社区群众三方共同参与的城市更新活动。本文中多元主体研究的对象是由多个权利主体形成的多元主体城市更新项目。实际上，原权利人本身经常是复数的、多元的。这一方面可能是因为待更新地块本身存在多个权利人，另一方面可能由于原权利人期望引入新的投资人，从而产生“多主体”参与城市更新。随着城市更新范围的扩大，这样的情形会变得越来越普遍。
与单一原权利人的更新项目相比，由多个权利主体形成的多元主体的城市更新项目要面对更多的现实的操作难题。这其中一部分难题是由于主体增多造成的内部协调摩擦问题，另一部分难题则是由于政策条件限制所致。而城市更新主体为了规避这些障碍不得不转而采取其他变通的政策路径的行为，反而对整个政策体系造成了干扰。
01
多主体参与城市更新的典型情形
随着经济和政治体制改革的不断深入，由政府、企业、社会多方合作的城市更新方式将逐渐增多，作为原权利主体的企业的更新意识也会增强，更新需求必将拓展。但目前即便原权利人主动提出更新申请 , 其自主更新的权利还缺少法规上的依据，尤其是原权利人还存在多个物业权利主体，或者多个地块、多个权利主体有成片更新需求的情况下，由多个权利主体形成的多元主体城市更新，其情形异常复杂。
按照主体是否在待更新地块内持有土地或物业权利这一简单标准，多元主体城市更新大致可以分为两大类：一是多个现有物业权利人参与更新（A1+A2+……+An）；二是物业原权利人与外部市场主体合作更新（A+B+……），即引入外部第三方参与。
在拟更新地块上已有多个物业权利人并存，这是多主体参与城市更新最常见的一种状态。如果从产权分置及转型意愿的角度综合分析，又存在几类常见的典型情况，如转型地块分属两个或更多的权利人，需要多方合作共同完成转型；转型地块分属两个或更多的权利人，其中有部分权利人无意参与，需要选择路径退出，剩余的权利人合作开展城市更新；同一实际控制人旗下的多个独立法人（子公司、分公司），分别持有转型地块上的部分土地或房产，由实际控制人统筹进行城市更新；宗地上部分物业前期已经被分割销售，原开发商还有部分剩余容量未开发，期望通过城市更新实现用途调整及容量提升，因此要联合多个小业主共同开展更新。城市更新项目原则上必须得到所有权利人的一致同意。只要待更新的规划地块单元上存在多个权利人，那么联合体城市更新几乎就是必然的。
与前一种情形不同的是，原权利人对外寻求第三方合作，不是政策规定的必要动作，而是基于自身条件主动选择的结果。通常可能基于以下动因：一是自身缺乏项目开发及管理运营能力，需要通过对外合作以引入开发团队、产业资源、招商资源、管理能力等；二是自身缺乏流动资金，无力投入补地价及开发建设，需要通过对外合作以导入开发资金；三是需要外部合作单位配合，补全对插花地、边角地的管理运营，或者利用外部单位提供的容积率资源。
权利人与外部市场主体组成联合体参与开发，对于推进城市更新有着积极的意义，原权利人虽然持有土地资源，但往往既缺乏前期资金，又缺乏开发运营经验与产业招商资源，迫切需要与成熟的地产开发商或平台公司开展合作，介入的开发商并不是单纯的“财务投资者”，而是具有战略投资的性质。所以，他们通常都希望以重资产方式（股权合作）组建联合体开发，对于委托经营等轻资产合作模式接受度较低。
简而言之，内外合作城市更新的主要目的在于补齐原权利人在资金实力、经营能力或其他开发资源上的缺陷。在正常的“招拍挂”项目中，经过市场竞争筛选出的开发主体一般不会存在上述问题，但城市更新中的原权利人则不然，它们大部分都不是以房地产开发为主业，必须寻求外部合作，以弥补自身能力的缺陷。否则，强行上“马” 也只会导致项目品质低下，偏离了城市更新的最初目标。
02
多主体城市更新面临的主要问题
现实中，由多个权利主体形成的多元主体城市更新项目相比于单一主体项目往往面临更多的操作难题。政策上应当对此给予充分关注，提供多样化的路径与解决方案。
2.1 交易成本问题
2.1.1 内部协调的交易成本
城市更新原则上必须得到所有原权利人的一致同意。所以，多主体城市更新面临的首要问题，就是各个原权利人能否就更新活动中的前期投入、运营责任、收益分配等基本点达成一致。当部分原权利人需要退出时，还要对这部分退出土地的价值补偿进行谈判。
显然，涉及的原权利人越多，达成一致的难度就越大。当权利人数量突破一定限度后（典型例子如分割销售后的商办物业，人数众多的旧居民区），资源整合与协调难度加大，事实上基本不可能，只能寄希望于政府统一征收、收储，或者通过园区、平台、公司回购等路径来实现资源归并。
2.1.2 资源整合的交易成本
由于当前政策操作层面的要求，在很多项目中，参与城市更新的多个主体会在事前将所有土地资产统一归集到同一个单一主体名下，以之作为城市更新的申报主体并承接转型后的土地使用权。因此，城市更新经常要经历前期土地资产归集、整合的过程，进而带来交易成本高昂、操作周期漫长等问题。
资产归集过程中一旦涉及现有土地、房屋等不动产权利的合并、拆分、转移、置换、注资等，很多都必须以不动产交易的方式完成，不可避免地就会产生契税、印花税、土地增值税、个人所得税等大量交易税费。由于原权利人获得土地的时间通常较早，账面成本很低，因此对应的土地增值税税率十分高。
如果要规避直接的不动产交易，变通的办法包括公司股权交易或通过国资内部划转。但是，持有土地使用权的公司往往存在十分复杂的债权债务关系，并不是可以直接交易的“净壳”。同时，国有企业旗下产权的划转要受国资委的严格管控和监督，实施流程异常复杂，且拉长了操作周期，增加了额外的时间成本。
2.2 政策实施障碍问题
目前在上海市，内外合作的城市更新（含外部第三方）项目，其立项的主要障碍在于政策实施上的限制。更深层地讲，是基层政府对土地开发价值外溢的过多顾虑。
目前，《上海市城市更新实施办法》《上海市城市更新规划土地实施细则》《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》都有关于“联合体”实施城市更新的阐述，但是对于“联合体”一词的具体定义及内涵都没有给予明确的解释。
《上海市城市更新实施办法》第十八条关于“现有物业权利人或者联合体为主进行更新增加建筑量和改变使用性质的，可以采取存量补地价的方式”“现有物业权利人或者物业权利人组成的联合体，应当按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴土地出让价款”。
《上海市城市更新规划土地实施细则》第三十条：“经区人民政府集体决策后，可以采取存量补地价的方式，由现有物业权利人或者现有物业权利人组成的联合体，按照批准的控制性详细规划进行改造更新。”通过对政策文本细节的推敲，可以发现，政策文本通过正面强调“现有物业权利人组成的联合体”这一细节，事实上间接排除了土地原权利人之外的第三方主体。
实际操作中，区政府基于“安全审慎” 方面的考虑，为避免引起“土地利益价值输送”的嫌疑，更倾向于从严把握“联合体”的认定标准，要求城市更新主体前后严格保持一致（即原土地产证持有人与换发新产证持有人一致），对非土地原权利人的参与方（特别是非国资的房地产开发商、金融投资主体）基本是排斥的。外部合作方在城市更新项目申报之前突击入股，改变物业原权利人股权结构的行为，通常也是不允许的。
从政策制定的“初心”出发，城市更新就是为了实现产业升级调整、增加公共空间、改善风貌形象等目标。如果外部主体介入有助于更好地实现以上目标，那么适当让渡一部分土地开发权益其实也是值得的。政府的主要顾虑在于原权利人只注重经济利益，忽视了公共利益的实现，选择的第三方不符合政府“胃口”。但是这一顾虑完全可以通过合理的机制设计来化解，并不能成为“因噎废食” 的理由。
03
实践中的操作路径
为了回避城市更新中出现的这些问题，在实践中涌现出各类变通的操作手法。
3.1 先收储、后出让
通过政府收储再“定向出让”的方式，原权利人可以曲线实现城市更新的目的。相比于既有的存量补地价方式，采用“先收储、后出让”的路径有很多“独特”优势：其一，省去了前期资产归集过程中的税费成本，也解决了分散小业主协商成本高的问题。原权利人最终的土地获取成本，相当于新土地出让价格减去收储补偿，如果出让中不存在竞价竞争，则与“双评估”补地价大致相当；如果考虑到地上建筑物补偿因素，实际成本会更低。
其二，解决了外部第三方主体介入的政策障碍问题。原权利人可以预先与外部第三方主体合作设立合资公司，经过区政府决策成为 “定向出让”的对象。由于外部市场主体往往能够带来新的产业资源、招商资源，这样的认定反而比较容易实现。
采用“先收储、后出让”的路径，最大的风险在于出让环节存在各种变数，可能导致土地易手或者成本被抬高等问题。但是对于许多背景深厚的国有企业而言，此类风险还是相对可控的。
耐人寻味的是，城市更新政策路径最初就是为了激发权利人的积极性，避免采取单一的政府收储再开发模式。而如今由于城市更新实施路径中的某些缺陷，反而迫使原权利人又退回到政府收储的老路上来。从另一个角度看，此类项目占用了正常的土地出让市场通道，对竞争性的土地公开“招拍挂”市场无疑构成了极大的信息干扰。
3.2 更新后对外股权合作
原权利人可以和外部市场主体达成协议，先由原权利人自己申请城市更新，待完成补地价换发新产证后（很可能在此阶段就已经利用了外部提供的资金支持），再通过股份增发、存量股份转让等方式吸收外部投资人进入。简单地讲，就是将“组建联合体”这一环节后置到城市更新项目完成之后，从而绕过政府对非原权利人主体参与城市更新项目的限制。
事实上，政府对此类事后转股、变相转让土地权利的行为并非一无所知，因此也会在新签土地出让合同时，对股权转让行为进行约束。例如要求“项目公司的股权结构发生变更，必须事前通知土地出让人，并获得同意”，或者要求“在一定期限内不得进行股权结构变更”等。但是由于工商登记部门与规划资源部门之间的信息传输并不及时，此类限制条款发挥作用有限。且权利人完全可以通过搭建多层复杂的股权架构，甚至通过海外股权变更，来实现绕过监管的目的。
从结果看，种种规制措施并不能真正阻止城市更新中的内外合作，只是额外增加了操作成本，使得外部合作单位面临更多的政策性风险与不确定性，降低了其参与城市更新的积极性。这反过来会进一步放大了原权利人普遍面临的运营能力不足、资金压力大等问题。
04
具体案例解析操作路径
4.1 项目基本情况分析
基于以上叙述，本文通过一个上海的案例来具体解析操作路径。
现状情况：项目区位于内环内，土地面积为 3.5 公顷，更新范围为 3.0 公顷。现状全部为工业用地，工业以多层办公建筑为主，现状利用低效，部分建筑质量风貌较差（图 1）。
权属状况分析：通过股权穿透图分析，地块权属以区国资委和市国资委为主，通过汇总统计，区国资委占比为 43%，市国资委占比为 22%，其他权利主体占比为35%（图 2）。
现状评估：现状产权人数量多，各管自身，停车等管理混乱，集中了多幅待更新的工业用地、规划未实施的公益性设施及公共开放空间；同时，周边老公房住区可挖潜空间有限，对公共服务设施及开放空间存在新增需求（图 3）。
图1 本文研究项目现状使用图
图2 权属图
图3 控规图
更新诉求：项目区整体进行城市更新，对规划道路、公共服务设施、空间环境等同步推进实施和提升，提高土地利用效率，承接区域内未落地商办开发量。
4.2 前期资产归集操作路径
4.2.1“先收储、后出让”路径
先由区域面积较多的权利主体 A1 和 A2 牵头，与其他权利主体 An 进行沟通协商。达成统一意见后，原权利人一起向政府申请收储，政府同意后由政府支付征收补偿给到原权利人，政府获得土地使用权。在达到净地条件后，政府通过公开招投标的方式，使得原权利主体获得新规划条件下用地的开发权（图 4）。
图4 “先收储、再出让”路径示意图
4.2.2 城市更新后对外股权合作路径
先由区域面积最大的权利主体 A1 和 A2 牵头，与其他权利主体 An 进行沟通协商，达成统一意见后，通过不动产交易、股权交易、国资划转等方法，将转型地块内所有相关权利人的土地使用权、房屋产权等统一归集到项目公司（原权利主体联合体）。如果引入外部市场主体 B，可以在转性补地价后，由项目公司通过转让股份或增资扩股完成（图 5）。
图5 城市更新后对外股权合作路径示意图
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推动多主体城市更新的政策建议
多元主体参与是城市更新活动中的常态，引入外部主体，也是弥补原权利人能力与资金缺陷的必要手段。政府应当考虑营造更顺畅的路径环境，配合多元主体克服各类现实的障碍。
上海市城市更新的政策体系尚处在不断探索的阶段，未来在制定地方性法规或政策文件时，充分考虑基层政府的“决策环境”，尽可能为基层政府释放决策压力。因此，在指导原则层面，可以加入鼓励各类联合体（包括外部市场主体）积极参与的表述内容；在实施细则层面，以明文列举方式举出若干种主流的多主体城市更新操作路径，供市场主体与地方政策选择。
5.1 多个权利人整合为单一权利人实施
城市更新项目范围内存在多个权利主体的，可以在多个权利主体通过协议方式明确权利义务关系后，指定某单一主体来实施城市更新，并由该单一主体办理相关规划、用地、建设等手续。
具体操作中，可以由多个原权利人签订协议，个别原权利人对其余权利人进行补偿后，由其作为城市更新的单一实施主体，完成补地价以获取新的土地使用权。或者，约定由各家原权利人共同出资设立的合资公司，作为城市更新实施的主体。原权利人之间的协议应当在公证机构公证，在区政府备案，作为城市更新“一揽子协议”的组成部分。通过这一“虚拟”的权利归集方式，避开了城市更新前期资源整合税费成本高的问题。
5.2 政府组织竞争性遴选，引入外部单位
城市更新规划条件基本确定后，由原权利人与地方政府共同组织公开遴选，通过招投标等竞争性方式选定外部第三方合作单位，与原权利人组成联合体，作为城市更新的实施主体。
在原权利人对外寻找合作方的过程中，事实上也会有一整套遴选机制和标准（尤其是国资企业）。一般来说，在市场化的遴选机制中价格因素总是占据主导的，出价更高的外部第三方将更有机会获得合作机会。
问题在于，城市更新项目通常具有很强的外部性影响，其成败不仅关乎具体企业的经济利益，也关系到周边群众、地方政府的公共利益。所以，如果要求政府为外部第三方主体进入城市更新项目背书并且让渡一部分的土地开发利益，那么政府就有充分的理由介入这一合作方遴选过程，并基于公益立场提出一定的标准与程序性要求。
例如，在明确城市更新单元规划、开发建设指标、合作基本商务条件等的前提下，就未来公益贡献、招商税收承诺、补地价金额等因素进行综合比选。只要是通过这一筛选过程产生的主体，自然也就可以得到政府的认可。
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结语
城市更新表面上是城市空间利用方式的调整，背后则是不同主体间土地开发权益的转换。城市更新政策的引入，已经在事实上承认了原权利人在新规划条件下享有部分土地再开发的利益。在政府介入监督下，允许原权利人在一定尺度内自由配置这种权益，从而吸引各方面的优质资源，其实更有利于城市更新“初心”的达成。
作者
王磊 上海城市房地产估价有限公司城市更新研究中心副主任
舒佩 上海城市房地产估价有限公司城市更新研究中心高级研究员
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