赵燕菁 | 国土空间规划的技术抉择

国土空间规划的技术抉择

赵燕菁

国土空间规划已经走到了一个关键时刻。过去几年，大家从兴奋到沮丧，各种牢骚我也都听到了。但我想说一点，前一段的实践探索并没有浪费，起码我们知道哪些路是不通的。当年遵义会议确立了正确方针路线后，具体的战术问题并没有同时得到解决，土城之败就是摸索新战法所付出的代价。之后的四渡赤水其实完全是根据敌情做出的相机抉择，但后来却演变成为红军“灵活机动的战略战术”的出发点，也成为毛泽东自己最得意的神来之笔。

目前的国土空间规划也是如此，新的目标有了，战术却是一片空白。于是乎，各种思想，泥沙俱下，各种探索，层出不穷。现在可以说是规划的至暗时刻，如果继续固守教条，就可能兵败湘江，甚至整个规划学科从此一蹶不振；如果回到问题导向，实事求是，前一段看似漫无目的探索，就可能是四渡赤水，死地复生。这需要我们尽快做出一些关键的技术抉择：

第一个抉择

依托现有规划体系还是另起炉灶？

一开始，我和几乎所有人一样，都认为这是重新设计规划架构，一举解决规划迭代至今内置的众多Bug。但几年下来的实践表明，这一想法是过于乐观。城市规划的语汇和语法，不足以支持我们重建一个全新的语言。抛弃多年来形成的规划架构看似痛快，但重建新架构的代价极大。与其创造一个全新的语言，还不如在一个主流语言的基础上，将次要语言的词汇引入已有的语言。通过不断迭代，完成传统规划语言向现代规划语言的更新。这有点像当年的“世界语”，尽管新创造的语言有各种优点，但最后流行于世界的，却是拉丁语系中的“乡巴佬英语”。我看过一篇介绍战斗机发展的文章，说是每一次新机型、新技术占比都不能超过30%，通过快速迭代，逐步完成战斗机的升级。

因此，规划现在必须做出一个抉择，那就是放弃从头做起、放弃“顶层设计”，以一个现有的规划体系为基础，先解决“能用”的问题。在行进中完成规划队伍的编组，运动中实现向国土空间规划的切换。这就要求国土空间规划应当尽快面向真实问题，用最小的成本做到“能用、管用、好用”。少点好高骛远，少一点学术争论，有什么武器，先用什么武器，一句话，先生存下去。 林彪有一句名言：战术千万条,敢打是第一条。

第二个抉择

以哪个规划作为国土空间规划的核心架构？

国土空间规划是“多规合一”的升级版。所谓“多规”，指的主要是城市规划、土地利用规划和主体功能区规划，加上一些次一级的规划，比如环境、生态、海洋、地矿等等。由于行政体制上是城市规划、主体功能区规划相关部门并入原来土地资源部门，地方新组建的自然资源部门主管多是城市规划外行，于是土地利用规划（比如三区、三线之类）就成为国土空间规划的底层。几年下来，证明这个基座太小，远远不足以承担“国土空间”的全部内涵。

要想快速走出困境，最节省的方法，就是充分利用以前的存量知识。国土空间规划最大的基础存量在哪儿？城市规划！因此，我建议下一步应回到以城市规划为主干的规划架构，针对原有城市规划“周期过长、内容过多”等问题进行适当改造，然后再叠加上国土空间、生态环境和主体功能区等。简单讲，就是按照城市规划+（urban planning +X）的结构，依托原有的规划技术存量，快速形成可操作的国土空间规划主体架构。

之所以采用城市规划作为主干，是因为：

1）城市规划是诸多规划中唯一国家立法、有最完整审批链条（从立项到竣工验收）的规划，而其他规划都只是片段，以城市规划为主干很容易将其他规划加入到现有审批链条中。只有以城市规划为核心，才能继承从法律、法规、规划到行政许可这一规划链。

2）城市规划拥有比其他规划大得多的规划队伍，规划类型品目繁多。一个语言之所以流行，使用的人多往往是一个重要的原因。新规划涉及到从教学、设计到审批一系列的改变。让众多熟悉城市规划语言的人去重新学习土地、环境、主体功能区方面的语言，要比把后者的词汇加入城市规划语言困难得多。城市规划从词汇到语法远比其他规划发达，规划行业之所以普遍反映现在“不会做规划了”，是因为在一个只能描述红黄蓝绿的语言里，没法描述深绿、浅绿、深蓝、浅蓝这些细微的状态。

第三个抉择

规划是油门还是刹车？

总体而言，土地利用总体规划、生态保护规划在经济增长中起的是刹车的作用，城市规划起的是油门的作用。国土空间规划无可回避的一个选择，就是其作为经济增长的动力还是阻力。对这一问题的回答，直接关乎国土规划是否“有用”。当然，有人说“小孩”才做选择，国土空间规划两个都要，但实践下来结果就是哪一个也完成不好。因为多规合一就是要防止有的部门踩刹车，有的部门踩油门，现在只有一个脚踏板，国土空间规划必须做出抉择。

规划的抉择不是规划自己决定的，而是规划的主要委托人政府决定的。站在政府的角度，不同的发展阶段，对规划的要求不同。在经济高速发展阶段，刹车的作用较为重要，要求规划干预说NO；在经济下滑的周期，更需要的是油门，是动力，要求规划尽量说YES。随着城市化的完成，有效益的基础设施和各个项目开始减少，经济增长速度逐年下滑，发现新的增长动力成为各级政府的核心诉求，保增长变得重要。

现在国土空间规划有一个错误倾向，就是只会提出问题，但不会解决问题。不但不能提出发展建议，反而给发展设置各种障碍。按照这样目标设计的规划架构，绝不可能是一个“好用”的规划。国土空间规划编制的目标，应当是寻找能给城市带来最多价值的项目，规划的成果是要形成城市最有价值的资产，而不是一堆指标和“红线”。也许有一天国土空间规划也会转变为一个以说“NO”为主的刹车规划，但我们不能把以后正确的规划，提前到现在。规划只应回答现在面对的问题。

需要指出的是，发展导向并不是不要保护，更不是给破坏开绿灯。事实上，那些单纯以保护为目的“红线”从来没有真正制止过耕地的占用、荒弃和破坏。恰恰是乡村的发展振兴，产权重建，引入城市资本，反而能更好地保护农村的耕地。当规划从图纸延展到制度后，我们就会发现用图纸上的“线”控制真实空间的用途，其实并不是最有效的办法。好的制度无需那些“线”，就可以更有效地达成耕地保护等规划目标。

第四个抉择

工程标准还是财务标准？

出身于工程学科的城市规划师们，历来不屑于谈论财务问题，在规划师看来，有钱没钱是甲方的事，规划的职能就是帮助委托人实现其工程目标。所以城市规划经常自创一些指标体系，从工程的角度评价规划的好坏。目前正在开展的城市体检、城市评估就是城市规划工程思维的体现。我们提出一些自认为是“好规划”的数量指标，然后去套真实的城市。当城市规划转向国土空间规划时，首先必须丢弃的就是“用一件衣服去评估所有男女老幼身材是否合理”的工程思维。这样的评估体系不仅不“好用”，而且不“能用”。

国土空间规划不是提出问题，而是解决问题。国土空间规划不是不要“红线”，而是要告诉政府怎样解决“红线”给发展带来的制约。我们不是告诉政府要多少公园、多少医院、多少道路才“符合规划”，而是要告诉政府这些投入的钱从哪里来？怎样获得收益？只要公共产品能带来收益，政府自然愿意投入，标准甚至比规划还高，如果没有钱，标准再高也是废纸。强行去达标，只会使城市面对更大的财务风险。国土空间规划对应的是“自然资源”的保值增值，不是建设部门的工程量。城市规划越早意识到这一点，越早将政府的诉求纳入规划，国土空间规划就越“有用”。

第五个抉择

以规划为轴心还是以管理为轴心？

在到规划局工作之前，我一直以为规划专业的中心是规划院。规划局的工作就是尽可能真实地在现场还原规划院的图纸。检验一个规划局的水平，就是看城市建设多大程度偏离规划图纸。与规划图越接近，说明规划管理得越好。城市规划监督体系、技术标准基本上也是围绕着规划图纸的实施，强调规划“刚性”在规划行业已经被默认为等同于加强规划图纸的刚性。城市规划法定规划体系实际上把城市视作一个建筑，总体规划、分区规划、详细规划以及各项专业规划，分别服务于城市从设计到施工各个阶段的落地需要。甚至很多规划局的机构，也是围绕着规划编制，设置总规处、详规处等等。

而当我在规划局工作多年，却意识到这种围绕编制的规划体系，是规划“不能用、不管用、不好用”的深层原因。只要按照这样的体系构筑国土空间规划，“不能用、不管用、不好用”的问题就不会得到解决。规划编制和管理的关系，不应当是后者服从前者，而是正相反，前者是后者的工具。规划管理，而不是规划编制，才是规划体系构筑的正确逻辑。规划管理的核心，乃是建立在一系列法律、法规授权基础上的行政许可。规划体系的核心应当是审批，而不是设计。规划工作应当围绕的是规划局，而不是规划院。

城市规划审批的逻辑是“两证一书”，围绕审批的规划局设置，应当是规划处（对应选址意见书）、用地处（对应用地规划许可证）、建设处（围绕建设工程规划许可证）和法规处（围绕验收和批后管理）。城乡、国土、主体功能区等规划合并为国土空间规划，首先要做的是行政许可的合并。国土空间规划首先应当做的，不是先入为主，预设“五级三类四体系”之类的架构，而应尽快明确国土空间规划服务的行政审批事权。相应的，国土空间规划编制应当与国土空间规划的许可内容相对应。

中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，一上来就指出原来的规划体系突出的问题——“规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改”。前一阶段的国土空间规划的实践表明，中央提出的这些问题不仅一个都没有解决，有些甚至还进一步恶化（编制审批周期更长、内容更庞杂、规划费更高）。如果新的国土空间规划不能从以编制为中心转变为以审批为中心，新的规划就一定还是“不能用、不管用、不好用”，中央对国土空间规划提出的目标就依然无法实现。

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