【数据法学】林华 葛方晨 张怡铮：地方网约车和顺风车政策研究报告
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《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和七部委《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》实施以来，我国网约车正式合法化，在分享经济法律制度创新方面走在了世界前列。但是从行政法、法治政府的视角来看，地方政府的很多规定存在违反《立法法》、《行政许可法》等法律的嫌疑，也引发了全社会的强烈关注。为了贯彻落实法治政府建设的战略部署，深入推进依法行政，加快建设法治政府，本报告以地级市和直辖市的网约车政策、县区市的网约车政策和各地顺风车政策切入，从行政法的视角出发，采用数据整理、实证分析的方法，对各地的网约车细则和顺风车规定进行分析和解读并提出相应建议，以期对经济发展提供新动能。
Tidal Basin 樱之语 © April
文 / 中国政法大学法治政府研究院副教授、法学博士 林华
中国政法大学法学院硕士研究生 葛方晨 张怡铮
2008年以来，以互联网技术为核心的分享经济在全世界范围内风起云涌，并深刻改变了人类生产方式、生活方式和思维方式，有力推动了经济发展和社会进步。与此同时，分享经济对传统的经济模式和政府管理也造成了巨大冲击，新模式与旧体制之间的矛盾不断涌现，新技术与旧法律之间的张力也备受关注。以Uber、滴滴为代表的网约车是最早产生的分享经济形式之一，在方便民众出行、减少污染物排放、推动绿色出行生活方式的同时，也在考验着各国的法律制度应对。
2016年7月，国务院办公厅发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），交通运输部等七部委发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“《网约车暂行办法》”），我国网约车正式合法化，在分享经济法律制度创新方面走在了世界前列，受到国内外各界的普遍好评。值得注意的是，《网约车暂行办法》第十二条[1]、第十三条[2]、第十四条[3]授权地方人民政府对网约车车辆、驾驶员的许可标准进行具体规定，第三十八条授权地方人民政府对顺风车政策进行规定[4]，此后各地陆续发布了网约车细则和顺风车规定。但是从行政法、法治政府的视角来看，地方政府的很多规定存在违反《立法法》、《行政许可法》等法律的嫌疑，也引发了全社会的强烈关注。为了贯彻落实党的十八届四中全会决定、党的十九大报告关于法治政府建设的战略部署，深入推进依法行政，加快建设法治政府，本报告拟从行政法的视角出发，采用数据整理、实证分析的方法，对各地的网约车细则和顺风车规定（主要分为三个层面，一是地级市和直辖市的网约车政策，二是县区市的网约车政策，三是各地的顺风车政策）进行分析和解读。
根据各地政府门户网站、各地交通部门网站等公开渠道查询和检索，自2016年7月《网约车暂行办法》发布以来，截至2018年2月4日，共有190个城市（包括4个直辖市，186个地级市）发布了网约车细则。在全国298个地级市和直辖市[5]中，已发布细则的城市占比为63.76%。
图1 各城市网约车细则发布情况对比图
（一）网约车车辆准入条件梳理分析
在所有190个城市中，大同市、衢州市、黄冈市、本溪市、十堰市、衡阳市这6个城市的网约车细则全文未能在互联网上查询到，但有关于网约车车辆准入条件的公开报道，因此将它们也都纳入统计口径中。
《网约车暂行办法》第十二条和第十三条对拟从事网约车经营的车辆，明确规定了以下四项准入条件：一是登记为“预约出租客运”。二是7座及以下乘用车。三是安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。四是车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。与此同时，《网约车暂行办法》第十二条还作出了授权性规定，即“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”。以此为依据，各个城市在制定网约车细则时，按照自己所理解的“高品质服务、差异化经营的发展原则”，对“车辆的具体标准和营运要求”作出了各具特色的规定。
经梳理发现，总体上，已经发布细则的190个城市详细规定了网约车车辆的准入条件，从车籍、轴距、车价、车龄、排量等维度，对网约车车辆进行了全面限制，为网约车市场筑起了较高的门槛。
各地对网约车车辆的限制不是单一维度的，而是双重甚至多重的，有些城市规定的车辆准入条件甚至达到了十几项。在190个城市中，有175个城市规定了轴距、车价、排量、车龄中的两种以上限制，占比为92.11%。
1.车籍
车籍是指车辆的登记注册地。在190个城市中，共有187个城市规定了网约车的车籍，占比为98.42%。未规定车籍的，仅有大庆、辽阳、阜阳这3个城市。
图3 规定了车籍的城市占比图
在规定了车籍的187个城市中，限定车籍必须在市区的，达到了24个城市，包括重庆、合肥、长春、通化、保定、襄阳、烟台、运城等，占比为12.83%。规定车籍为本市的，有151个城市，占比为80.75%。“本市”的意思是指只要在该市登记，车牌是该市的车牌就行，没有明确要求必须登记在市区。规定车籍为本地的，有12个城市，占比为6.42%。其中，“本地”的含义可能是指市区，也可能是指本市，需要看该城市在具体执行时如何界定。
图4 车籍类型分布图
上述三种类型中，最值得关注的是限定车籍为市区这种类型。结合全国绝大多数城市把外地牌照车辆排除在本市网约车范围之外的大背景，可以发现，在网约车的车籍限定中，限定车籍为市区的规定对内对外都有一定的排外性：对外，一个城市可以拒绝其他城市，全国其他任何地方的车辆都不能在本市做网约车；对内，城市的市区可以拒绝本市的县城。在至少24个城市中，只有在市区有户口，把车辆登记在市区，才有资格申请把自己的车辆变成网约车，如果把车辆登记在了这个城市下辖的某个县城，则意味着不能在这个城市的市区做网约车了。
2.轴距
轴距，是指汽车前轴中心到后轴中心的距离。在190个城市中，有132个城市规定了燃油车或新能源车的轴距，占比为69.47%，有58个城市未规定轴距，占比为30.53%。
图5 规定了轴距的城市占比图
在规定了轴距的132个城市中，要求轴距下限在2700毫米以上（含2700毫米）的，有34个城市，占比为17.89%。其中，有2个城市规定的下限值达到了2710毫米，分别是通化和朔州。位于东北的辽宁省，几乎清一色规定车辆的车距下限在2700毫米以上。2700毫米的轴距实际上形成了一个很高的准入门槛。举个例子，德国品牌宝马1系车辆的轴距是2660毫米，大众途观的轴距是2684毫米，在这些轴距下限为2700毫米的城市中，即使买了一辆宝马1系的汽车或者大众途观，也不能拿来做网约车。
此外，要求轴距下限在2650毫米（含2650毫米）至2700毫米的，有64个城市。要求轴距下限在2600毫米（含2600毫米）至2650毫米的，有34个城市。
图6 规定了轴距的城市中不同轴距的分布图
需要指出的是，北京主流出租汽车车型中，大众新捷达的轴距是2603毫米，现代伊兰特轴距是2610毫米。对比132个城市的网约车轴距下限可以发现，没有一个城市把燃油网约车的轴距下限规定在2600毫米以下。这意味着，或许有意，或许无意，凡是规定了燃油网约车轴距下限的城市，都在向北京看齐，都将网约车轴距下限跟北京的巡游出租车维持在同一水平。
还有一个现象特别值得关注，在190个城市中，有108个城市专门规定了新能源车的轴距下限，其中，有91个城市将新能源车的轴距下限规定为2600毫米。大连、柳州这两个城市新能源车的轴距门槛甚至高达2700毫米，而且柳州对新能源车的轴距要求比燃油车还要高（在柳州，燃油车辆轴距不小于2640毫米；新能源车辆轴距不小于2700毫米）。在国家大力发展新能源汽车的战略背景下，各个城市通过设定过高的网约车门槛把大量新能源汽车拒之门外的做法，值得进一步探讨。
3.车价
车价（网约车车辆价格）是车辆的各项指标中，最为敏感的一个指标。在限定网约车的车辆门槛下限时，统一规定车价就成为了最为直接，同时也最容易让人看懂的一种方式。
在190个城市中，有116个城市规定了车价，占比为61.05%。
图7 规定了车价的城市占比图
规定车价的方式有两种。一种是很直白的方式，明确规定网约车的车价不能低于多少钱。在116个城市中，规定车价下限在15万以上的，有江门市、通化市等4个城市；规定车价下限在10万至15万之间的，有70个城市；规定车价下限在7万至10万之间的，有5个城市。
另外一种是很含蓄的方式，即把当地主流巡游车的车价作为参照物，规定网约车的车价必须高于或者不低于巡游车，具体应当高出多少，各地又不一样。在116个城市中，要求车价高于巡游车的，有29个城市，其中，山东的东营市要求网约车车辆价格不低于巡游车2倍；要求车价高于巡游车1.5倍的，有9个城市；要求车价高于巡游车1.2倍的，有10个城市；此外，有1个城市要求网约车车辆价格不低于巡游车礼宾型价格；其余8个城市仅规定车价应当高于巡游车，但没规定应当高出多少。明确要求车价不低于巡游车的，有8个城市。
还有一个很值得关注的现象，各地对网约车车价的表述方式层出不穷，有的叫“裸车价”，有的叫“出厂指导价”，有的叫“计税价”，有的叫“含税价”，有的叫“车购税最低计税价格”。不同的叫法实际上意味着车价门槛的高低不一样。
4.车龄
车龄是指车辆的使用年限，即车辆自注册登记后使用了多长时间。在190个城市中，有163个城市规定了车龄上限，占比为85.79%。
图8 规定了车龄的城市占比图
在规定了车龄上限的163个城市中，要求车龄上限为1年的，有6个城市；要求车龄上限为2年的，有25个城市；要求车龄上限为3年的，有107个城市；要求车龄上限为4年的，有18个城市；要求车龄上限为5年的，有4个城市；要求车龄上限为6年的，有2个城市；要求车龄上限为7年的，有1个城市。车龄上限越低，意味着车辆的准入门槛越高。
图9 规定了车龄的城市中不同车龄的占比图
实际上，《网约车暂行办法》对网约车的车龄也有限制，这个限制是8年，只要网约车的车龄达到8年，就应当退出网约车经营。但是，有163个城市认为这个限制还不够，纷纷调低车龄上限，抬高网约车的准入门槛。门槛一抬高，就导致很多本来车龄在8年之内的车辆无法进入网约车市场，或者只能被迫退出网约车市场。
5.行驶里程
除了限制车龄之外，有的城市还对车辆行驶里程作出了限制。在190个城市中，有33个城市规定了车辆的行驶里程上限，占比为17.37%。其中，要求行驶里程上限在3万公里以下（含3万公里）的，有3个城市；要求上限在3万公里至6万公里（含6万公里）的，有9个城市；要求上限在6万公里至10万公里（含10万公里）的，有13个城市；要求上限在10万公里至20万公里（含20万公里）的，有4个城市；要求上限在20万公里至30万公里（含30万公里）的，有4个城市。
6.排量
一般认为，排量是指每行程或每循环吸入或排出的流体体积。汽车排量是衡量汽车性能的重要参数。通常情况下，排量越大，百公里油耗也相应越高。
在190个城市中，有85个城市规定了车辆的排量下限，占比为44.74%。
图10 规定了排量的城市占比图
其中，要求排量下限小于1.6L的，有4个城市；要求排量下限为1.6L的，有45个城市；要求排量下限为1.75L的，有8个城市；要求排量下限为1.8L的，有27个城市；要求排量下限为1.95L的，有1个城市。
图11 规定了排量的城市中不同排量的分布图
排量下限越高，通常意味着车辆的油耗越大。这也在某种程度上反应了一种倾向，即鼓励油耗高的车辆进入网约车市场，但这似乎与绿色交通和国家的绿色发展战略不相一致。
7.续航里程
尽管燃油车也有续航的问题，但是自从新能源车出现之后，尤其是纯电动车出现之后，续航就主要是新能源车的问题。这是因为，新能源车的续航里程比燃油车要短很多，新能源车一旦没电后，充电时间会比较长，充电设施也未普及，人们总担心新能源车会在半路抛锚。
在190个城市中，有96个城市规定了新能源车的续航里程，占比为50.53%。
图12 规定了续航里程的城市占比图
其中，54个城市要求续航里程下限在250公里及以上。33个城市要求续航里程下限在200公里（含200公里）至250公里之间。9个城市要求续航里程下限在150公里（含150公里）至200公里之间。
图13 规定了续航里程的城市中不同续航里程占比图
一般而言，续航里程越长，意味着车辆的性能越好，当然价格就越高，用来做网约车的成本也就越大。对网约车司机来说，即使细则不规定新能源车的续航里程，司机也会在平衡续航里程与自身购买能力的基础上，购买适宜的车型。毕竟，如果续航里程太短，经常需要充电，势必会加大司机的时间成本，影响司机接单拉活儿。因此，续航里程的长短似乎更适宜由市场来选择，而不是将其规定为网约车车辆的准入条件。
8.保险
在190个城市中，有88个城市将车辆保险规定为网约车的准入条件，占比为46.32%。
图14 规定了保险的城市占比图
保险种类包括营业性交强险、营业性第三者责任险、乘客意外伤害险、承运人责任险等。其中，有24个城市还规定了保险赔偿金额的下限，进一步加大了做网约车的成本。
将保险规定为网约车车辆的准入条件，意味着不交保险，就不能做网约车，这实际上是把商业险变成了强制险。在没有上位法依据的情况下，一些城市给网约车设定名目繁多的具有强制性质的保险，也值得进一步探讨。
（二）网约车平台准入条件梳理分析
在已经发布细则的190个地级市和直辖市中，大同市、衢州市、黄冈市、本溪市、十堰市、衡阳市这6个城市的网约车细则全文未能在互联网上查询到，也没有关于网约车平台、驾驶员条件等内容的公开报道。因此，以下对平台准入条件、驾驶员资格等内容的梳理分析未包含这6个城市，仅对184个城市的细则进行梳理分析。网约车准入条件主要为要求平台在当地设立分支机构。
在184个城市中，郑州市、西宁市、昆明市、柳州市、三亚市、萍乡市、淄博市、丽江市这8个城市要求网约车平台在本市设立企业法人；122个城市要求平台在本市设立分支机构；有37个城市要求平台在本市有服务机构；有17个城市要求平台在本市有经营场所或办公场所。
图15 要求平台设立分支机构的城市分布图
《网约车暂行办法》仅规定网约车平台在服务所在地有相应服务机构，既未要求平台在本地设立分支机构，更未要求平台在本地设立企业法人。上述130个城市要求平台在本地设立分支机构或者企业法人，涉嫌在没有上位法依据的情况下增设许可条件，违反了《网约车暂行办法》和《行政许可法》。
同时，《反垄断法》第37条规定，“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。”国家发改委等五部门在2017年10月印发的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》中明确要求，不得“没有法律法规依据，直接强制外地经营者在本地设立分支机构”。因此，上述城市要求平台在本地设立分支机构或者企业法人，有违反《反垄断法》和公平竞争审查制度的嫌疑。
（三）网约车司机准入条件梳理分析
1.户籍或居住证条件
在184个城市中，北京市、上海市、天津市、平凉市、商丘市、驻马店市、东营市、通化市等8个城市要求网约车司机必须具有本地户籍，其中，通化市还要求必须具有市区户籍。
有146个城市规定具有本地户籍，或者取得本地居住证的，均可以申请成为网约车司机。其中，厦门市、杭州市、银川市、太原市等21个城市对居住证的年限作出了明确规定，分别要求居住证年限在6个月至2年以上。此外，舟山市、赣州市、绍兴市、金华市、湖州市、嘉兴市等6个城市还要求司机在当地连续缴纳社保6个月至2年。
既未要求应当具有本地户籍，又未要求应当取得本地居住证的，有30个城市。
图16 要求司机具有户籍或居住证的城市分布图
《行政许可法》第十五条规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”据此，上述146个城市要求网约车司机应当具有本地户籍或者取得本地居住证，以及8个城市要求司机必须具有本地户籍的规定，明显违反了《行政许可法》的该条规定。
2.文化程度条件
在184个城市中，天津市、兰州市、广州市、郑州市、哈尔滨市、济南市、昆明市、通化市、大连市等14个城市要求网约车司机应当具有初中以上文化程度。
事实上，文化程度跟是否能够做网约车司机并没有必然联系，即使不具有初中以上文化程度的人，只要能够开车和使用手机，就有能力开网约车。而且，将文化程度作为网约车司机的许可条件，还涉嫌就业歧视。
（四）网约车平台纳税规定梳理分析
在184个城市中，北京市、上海市、天津市等42个城市要求网约车平台应当在当地纳税。
由于网约车平台的核心业务是互联网信息服务，因此其并不需要在各个服务所在地均设置相应的分支机构或者纳税实体。而部分城市细则明确要求平台在当地纳税，实际上是变相要求网约车平台在当地设立相应的分支机构，这一方面与网约车平台的经营服务模式不符，存在增加其不必要的经营成本的问题；另一方面也存在违反《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》中不得“没有法律法规依据，直接强制外地经营者在本地设立分支机构”的规定。
实际上，按照当前网约车平台的服务模式，基于市场经营的需要，平台公司可以自行选择在各个城市和地区设立服务场所、分支机构的形式，无需以立法的方式做明确的限定。网约车平台市场实践已经证明，只要平台公司在各个地区的服务能够满足当地出行的客观需求，即使仅仅是设立办事处等服务场所，配上平台成熟的技术服务能力，也是能够为当地提供充足的服务支持的。
（五）网约车司机行为规范梳理分析
1.司机/车辆可否加入不同平台
在184个城市中，福州市、厦门市、长春市、呼和浩特市、西宁市、石家庄市、保定市、合肥市等40个城市规定司机/车辆不得同时加入两个及以上的网约车平台。
网约车经营服务模式是典型的分享经济新业态，其业务核心就是通过信息平台实现对零散服务资源的整合，以灵活就业的方式充实服务供给。而部分城市的细则要求司机或车辆不得加入两个及以上的平台，实际上是以立法形式强制实现司机或车辆与单一平台之间的绑定。这与分享经济的本质是背道而驰的，而且也很容易违背部分网约车司机兼职、灵活就业的初衷，从而压缩部分潜在供给。
同时，《反垄断法》第八条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。允许按照市场调节资源的方式，让平台和司机、车辆之间自由组合，有利于以强化竞争的方式，提升平台、司机的服务水平。从有利于不同平台开展公平竞争的视角看，不宜限定司机、车辆只能加入一个平台。为确保网约车驾驶员获得更多的订单机会，也有必要允许驾驶员同时加入多个平台。
2.网约车可否在机场等客流密集区域候客
机场、火车站、汽车站等客流密集区域是网约车和巡游车很容易接单拉活儿的区域，理应向所有网约车和巡游车开放。但是，在184个城市中，有70个城市规定网约车不得在汽车站、火车站、机场等客流密集区域候客或揽客；有72个城市规定网约车不得进入巡游车专用侯客通道、调度站、停靠点候客或揽客。
图17 禁止在客流密集区域候客的城市分布图
严格讲，这两类禁止性规定是有区别的，前者禁止网约车在整个汽车站、火车站、机场区域候客或揽客，后者只禁止网约车在汽车站、火车站、机场内部设置的巡游车专用侯客通道、调度站、停靠点候客或揽客。但是，在实际执行中，后者可能被扩大理解为跟前者的范围一致，即禁止网约车在整个汽车站、火车站、机场区域候客或揽客。
纵观各城市细则，我们发现，各地在制定网约车细则时，在许可设置方面，采取了完全将网约车纳入巡游车许可体系的做法，但是在服务区域、城市基础设施使用便利等方面，却对网约车区别对待。这也存在违反《反垄断法》和公平竞争审查制度的嫌疑。
（六）增设行政处罚的规定梳理分析
根据《行政处罚法》的规定，规章仅有权设定警告和罚款这两种行政处罚，其他行政规范性文件不得设定行政处罚。然而，在184个城市中，有70个城市在没有上位法依据的情况下，擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。例如，沈阳、济南、杭州、宁波等城市均规定网约车平台实施相关违法行为后，交通部门可暂停受理其新增车辆和驾驶员注册业务。规范性文件增设行政处罚违反了《行政处罚法》规定，与此同时，互联网时代政府需要对互联网经济有新的监管手段，《行政处罚法》如何与时俱进，更好适应互联网规制的需要，以及更加有力规范政府部门行使权力，是一个新的课题。
图18 增设行政处罚的城市占比图
（七）过渡期规定梳理分析
过渡期是指在网约车细则实施后，给网约车平台、司机和车辆办理许可证留下的必要时间。众所周知，不管是平台、司机和车辆准备申请许可，还是交通部门受理和审核许可申请，都是需要时间的。因此，有必要在细则中规定过渡期。
在184个城市中，仅有51个城市规定了过渡期，占比为27.72%。其中，南昌、宜春规定的过渡期最长，达到了12个月。
图19 规定了过渡期的城市占比图
据媒体报道，各个城市，特别是大中城市，当地从事网约车服务的司机和车辆往往达到了数万的规模。加之目前各城市细则对网约车准入设置了一系列复杂的条件和程序，因此要完成如此规模的许可工作，需要一定的过渡期。而目前各城市受理许可的部门人员、经费、工作机制等都面临诸多限制，因此限制了各地区的许可工作进度。
在相关许可受理进度受限的情况下，没有来得及办理许可的司机、车辆可能大量存在。如果此时以“非法营运”名义对司机、车辆进行查处，也存在合法性、公平性不足的嫌疑。查处“非法营运”的前提必须是主管部门已经为相关从业主体提供了现实可用的合法化渠道。因此设置过渡期以平衡主管部门办理许可与行业从业者申请许可之间的衔接，实属必要。
（八）发布主体梳理分析
在184个城市中，以规章（即市政府令）形式发布的有6个城市，分别是上海市、重庆市、广州市、武汉市、深圳市、青岛市；以市政府名义发布的有59个城市；以市政府办公室名义发布的有88个城市；以交通局等部门名义联合发布的有27个城市；以交通局名义单独发布的有4个城市。
图20 网约车细则发布形式分布图
可见，各城市发布的细则绝大部分在性质上属于规章以下的规范性文件，其效力层级较低。
根据公开渠道查询，截至2018年2月4日，共有淅川县、延平区、文山市等49个县（区、市，以下统称“县”）[6]发布网约车细则。如表1所示。
表1 已发布网约车细则的县（区、市）分布情况
省 | 市（州） | 县（区、市） |
江苏 | 南 通 市 | 海安县 |
如东县 | ||
海门市 | ||
启东市 | ||
无 锡 市 | 江阴市 | |
宜兴市 | ||
镇 江 市 | 句容市 | |
扬中市 | ||
常州市 | 溧阳市 | |
苏 州 市 | 昆山市 | |
河南 | 济源市 | |
郑州市 | 巩义市 | |
新 乡 市 | 长垣县 | |
南 阳 市 | 邓州市 | |
方城县 | ||
唐河县 | ||
西峡县 | ||
淅川县 | ||
南召县 | ||
内乡县 | ||
镇平县 | ||
周 口 市 | 鹿邑县 | |
驻 马 店 市 | 泌阳县 | |
商 丘 市 | 永城市 | |
福建 | 平潭综合试验区 | |
南 平 市 | 光泽县 | |
顺昌县 | ||
建瓯市 | ||
延平区 | ||
宁 德 市 | 柘荣县 | |
云南 | 文 山 壮 族 苗 族 自 治 州 | 丘北县 |
文山市 | ||
富宁县 | ||
马关县 | ||
砚山县 | ||
德 宏 州 | 瑞丽市 | |
梁河县 | ||
陇川县 | ||
芒市 | ||
西双版纳傣族自治州 | 景洪县 | |
勐腊县 | ||
红河哈尼族彝族自治州 | 弥勒县 | |
保 山 市 | 龙陵县 | |
普洱市 | 墨江县 | |
曲 靖 市 | 罗平县 | |
湖北 | 神农架林区 | |
天门市 | ||
江西 | 上 饶 市 | 万年县 |
四川 | 巴 中 市 | 平昌县 |
（一）网约车车辆准入条件梳理分析
在已经发布细则的49个县中，丘北县的网约车细则全文未能在互联网上查询到，但是存在关于丘北县网约车车辆准入条件的公开报道，因此，以下的梳理分析也丘北县。
1.车籍
在49个县中，有36个县规定网约车车籍应当为本县，即只有在本县登记注册的车辆才能做网约车，占比为73.47%。这就产生了一个很值得关注的现象。前面对190个地级市和直辖市网约车细则的梳理分析发现，绝大多数地级市和直辖市规定必须车籍为本市的才能在当地从事网约车，甚至还有部分城市规定车籍应当为市区。而在县级区域中，又有如此之多的县规定车籍应当为本县。在这些地级市势必产生这样一种情况，在县里登记注册的车辆不能去市里做网约车，在市里登记注册的车辆也不能去县里做网约车。
此外，有12个县规定车籍应当为本市（州），即在该县所属的地级市或者州登记注册的车辆均可在该县申请从事网约车。仅有1个县没有规定网约车的车籍。
2.车价
在49个县中，有45个县规定了网约车的车辆价格。对车价的规定包括两种模式：
一是直接规定车价数额，有32个县。其中，有19个县规定网约车车价不低于12万元，9个县规定网约车车价不低于10万元。
二是以巡游车的车价为参照物，规定网约车的车价必须高于或者不低于巡游车，有13个县。其中，有9个县规定网约车车价不低于巡游车1.5倍，西峡县、淅川县甚至规定网约车车价不低于巡游车2.5倍。
3.车龄
在49个县中，有44个县规定了网约车车辆的车龄。其中，西峡县、淅川县等7个县规定车龄上限为2年；有28个县规定车龄上限为3年；有8个县规定车龄上限为4年；有1个县规定车龄上限为5年。
4.保险
在49个县中，48个县都规定了网约车车辆的保险，包括第三者责任险、乘客意外伤害险、交强险、承运人责任险等。其中，有13个城市还对网约车的保险额度作出了明确规定。
（二）网约车平台准入条件梳理分析
在已经发布细则的49个县中，丘北县的网约车细则全文未能在互联网上查询到，也没有关于平台准入条件、驾驶员资格的公开报道，因此，以下的梳理分析未包含丘北县，仅对48个县的细则进行梳理分析。
关于是否要求在当地设立分支机构，在48个县中，有10个县要求网约车平台在本省注册企业法人，并在本县有服务机构；富宁县、芒市、泌阳县等3个县要求在本县设立企业法人；有16个县要求在本县注册登记分支机构；有18个县要求在本县有服务机构；有1个县要求有相应的办公场所。
图21 要求设立分支机构的县域分布图
（三）网约车司机准入条件梳理分析
1.户籍或居住证条件
在48个县中，有38个县规定了网约车司机的户籍或居住证。其中，景洪市、勐腊县、鹿邑县、泌阳县、神龙架林区等5个县规定网约车司机必须是本地户籍；有33个县规定具有本地户籍，或者取得本地居住证的司机可以申请做网约车司机。
2.文化程度条件
在48个县中，有9个县规定网约车司机应当具有初中以上文化程度。
（四）网约车司机行为规范梳理分析
1.司机/车辆可否加入不同平台
在48个县中，有15个县规定司机/车辆不得同时加入两个及以上的网约车平台。
2.网约车可否在车站等客流密集区域候客
在48个县中，有14个县规定网约车不得在汽车站、火车站等客流密集区域候客或揽客，例如，砚山县细则规定，网约车“不得在客运站、机场、火车站、学校、医院等人员聚集场所候客或揽客”；有14个县规定网约车不得进入巡游车专用侯客通道、调度站或者站点候客或揽客。
（五）增设行政处罚的规定梳理分析
在48个县中，有10个县在没有上位法依据的情况下，擅自增设或者变相设定了警告、罚款、收回经营权、终止经营资格、暂停承接业务、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚。例如，弥勒市细则规定，“经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格、网约车平台公司不再具备线上线下服务能力或者有严重违法行为的，由交通运输行政主管部门依据相关法律、法规的有关规定责令停业整顿、吊销相关许可证件，收回经营权。”
（六）过渡期规定梳理分析
在48个县中，仅有扬中市等4个县规定了网约车细则的过渡期，为平台、司机和车辆申请许可证留下了必要的时间。
三、87个城市顺风车政策梳理分析
顺风车是近些年互联网+交通之后出现的一种新业态，既是一种绿色交通出行方式，又是共享经济的一种典型形式。2016年7月，国务院办公厅发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。《指导意见》指出，城市人民政府应鼓励并规范顺风车发展，制定相应规定，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。
根据公开渠道查询，截至2018年2月4日，共有87个城市（包括4个直辖市，83个地级市）发布顺风车（又称拼车、私人小客车合乘）规定或意见[7]。
经梳理发现，从内容上看，87个城市的顺风车规定主要从限制接单数量、限制服务地域范围、限制车籍、限制费用等角度对顺风车进行了全方位的限制，几乎没有鼓励顺风车发展的内容。从效力位阶上看，没有一个城市采用法规或者规章的形式发布顺风车规定，即87个城市的顺风车规定在性质上都属于规章以下的规范性文件。
（一）限制顺风车接单次数
限制接单次数是各地顺风车规定中常用的措施。在87个城市中，有78个城市明确限定了顺风车每日每车的接单次数，占比为89.66%；仅有9个城市没有限定接单次数，占比为10.34%。在限定了接单次数的78个城市中，允许接单次数最多的为4次，最少的为1次。
值得关注的是，江门市、濮阳市、通化市、焦作市这4个城市规定在工作日顺风车只允许早晚高峰或通勤时段接单。可见，这4个城市不仅限定了顺风车的接单次数，而且限定了接单的时间段。
表2 限定接单次数统计表
类别 | 城市数量 | 城市名称 | |
未限定次数上限 | 9 | 重庆、辽阳、湖州、济南、东营、潍坊、三门峡、信阳、内江 | |
次数上限为2 | 28 | 北京、上海、天津、长春、吉林、鞍山、嘉兴、丽水、景德镇、长沙、衡阳、郴州、荆州、宜昌、南宁、四平、本溪、抚顺、阜新、葫芦岛、宜春、日照、许昌、驻马店、广州、江门、柳州、贵阳 | |
次数上限为3 | 3 | 深圳、保山、汉中 | |
次数上限为4 | 37 | 太原、晋城、临汾、朔州、沈阳、杭州、金华、台州、绍兴、温州、舟山、宁波、合肥、南昌、吉安、鹰潭、泰安、福州、宁德、三明、泉州、厦门、湘潭、鹤壁、银川、芜湖、淮北、赣州、抚州、青岛、开封、漯河、洛阳、南阳、周口、三亚、儋州 | |
仅规定“合理限定” | 1 | 大连 | |
区分同城／异地 | 同城每日不超过4次， 异地每日不超过2次 | 2 | 海东（以跨县区为标准）、焦作 |
同城每日不超过4次， 异地每日不超过1次 | 1 | 新乡 | |
区分工作日／节假日 | 工作日4次， 节假日每日2次 | 4 | 濮阳、平顶山、商丘、安阳 |
工作日2次， 节假日期间2次 | 1 | 通化 | |
特殊规定 | 1 | 九江：合乘提供趟次按时间核定的，每次间隔时间不低于8小时；按里程核定的，起讫点100公里以内每日不超过两次，100公里以上每日一次 |
从合法性视角分析，各地限定顺风车的接单次数涉嫌违反《立法法》的规定。《立法法》第八十二条第六款规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”既然在没有上位法依据的情况下，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，比规章效力位阶更低的各地顺风车规定（属于行政规范性文件）当然也不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。目前，尚未有法律、法规或规章规定可以限定顺风车的接单次数，各地限定顺风车的接单次数属于减损了顺风车司机的权利，违反了《立法法》的规定。
（二）限制顺风车服务地域范围
在87个城市中，天津市、重庆市、沈阳市、福州市、长沙市等13个城市规定顺风车服务地域范围限于本市行政区域内，不得提供跨省市、跨区域服务。长春还特别规定顺风车的起点只能为本市市区，新乡规定顺风车一般不得驶出建成区。
表3 服务地域范围统计
类别 | 数量 | 城市 |
合乘服务限于在本市（含本市市区、郊县） | 13 | 天津、重庆、通化、沈阳、景德镇、福州、泉州、长沙、衡阳、郴州、湘潭、焦作、新乡 |
合乘起点为本市市区 | 1 | 长春 |
未限制 | 73 | 略 |
顺风车的本义是顺路分享闲置的座位，从而分摊出行成本。只要车主有出行的需求，不管是在本市范围内出行，还是跨市出行，都可以将车上闲置的座位分享出来。因此，不宜限制顺风车服务地域范围。
（三）限制顺风车车籍
在87个城市中，北京市、上海市、广州市、深圳市、通化市等29个城市规定顺风车的车籍应当为本市，占比为33.33%。其中，通化市还要求车籍为本市市区。
表4 车籍
类别 | 数量 | 城市 |
车籍为本市 | 29 | 北京、上海、通化、四平、沈阳、大连、抚顺、芜湖、淮北、南昌、景德镇、东营、衡阳、郴州、宜昌、开封、南阳、许昌、周口、驻马店、广州、深圳、南宁、柳州、三亚、儋州、内江、贵阳、银川 |
未限制车籍 | 58 | 略 |
车籍本是车辆的登记注册地，是机动车登记时记录的基本信息。车辆一经登记注册，就可以上路行驶，并不受车籍的限制。顺风车属于顺路分享座位，只要车主能开车上路，就可以将座位分享出来，跟车籍没有必然联系。
（四）限制顺风车服务费用
《指导意见》将顺风车界定为可以“分摊部分出行成本”的一种共享出行方式。据此，各地在制定顺风车规定时，对“出行成本”进行了解释。
在87个城市中，北京市、天津市、重庆市、深圳市、合肥市、福州市、济南市等66个城市规定顺风车分摊的费用仅包含能耗成本和路桥通行费，占比为67.82%。可见，这66个城市认为，“出行成本”仅指“能耗成本和路桥通行费”。实际上，除了“能耗成本和路桥通行费”之外，“出行成本”还包括车辆折旧费、车辆维修保养费用、顺风车平台收取的信息服务费等。因此，不宜对“出行成本”做缩小解释。
表5 服务费用
类别 | 数量 | 城市 |
车辆能耗 | 2 | 三亚、儋州 |
车辆能耗+路桥费 | 59 | 北京、天津、朔州、合肥、福州、泉州、济南、宜昌、柳州、洛阳、开封、沈阳、宁德、厦门、丽水、漯河、南昌、九江、银川、新乡、四平、鞍山、大连、抚顺、阜新、葫芦岛、辽阳、芜湖、淮北、赣州、抚州、景德镇、宜春、东营、泰安、潍坊、三明、长沙、衡阳、郴州、湘潭、荆州、鹤壁、焦作、南阳、三门峡、濮阳、商丘、信阳、许昌、安阳、周口、驻马店、江门、南宁、保山、贵阳、海东、通化 |
车辆能耗+路桥费（平台可提取一定比例的信息服务费） | 7 | 深圳、重庆、长春、青岛、日照、平顶山、广州 |
每公里合乘费用不得高于巡游出租汽车每公里里程运价的50% | 11 | 深圳、杭州、沈阳、南昌、漯河、九江、绍兴、宁波、吉安、嘉兴、温州 |
仅规定“分摊出行成本” | 1 | 台州：除分摊出行成本外，不得向合乘者收取其他费用 |
无具体费用内容的规定 | 12 | 金华、鹰潭、太原、晋城、临汾、吉林、本溪、湖州、舟山、内江、汉中、上海 |
深圳市、杭州市、沈阳市等11个城市规定顺风车每公里合乘费用不得高于巡游出租汽车每公里里程运价的50%。众所周知，巡游车运价采用的是政府定价或政府指导价。以巡游车的运价作为参照物，从而限定顺风车的分摊费用标准，有变相给顺风车定价的嫌疑，不符合《价格法》关于政府定价和政府指导价的规定。
天津市、重庆市、深圳市、杭州市等27个城市规定不得按时间计费／不得收取计时费或其他任何费用／计程不计时／按合乘里程计费。此外，漯河规定合乘信息服务平台提供合乘信息服务不得收取费用。新乡规定合乘费用分摊之和不超过出行总费用的80%(各人不高于20%)。
（五）要求顺风车平台备案
随着行政审批制度改革的深入推进，在新设行政许可的难度日益加大的背景下，一些地方越来越倾向于采用备案的方式实施监管。在87个城市中，上海市、天津市、深圳市、杭州市、沈阳市、长沙市等19个城市要求顺风车平台应当向监管部门备案。
表6 备案
类别 | 数量 | 城市 |
向交通部门备案 | 16 | 天津、沈阳、鞍山、大连、抚顺、吉安、宜春、长沙、衡阳、湘潭、宜昌、新乡、安阳、深圳、三亚、儋州 |
向交通管理部门备案后还需向其他单位备案 | 3 | 1.上海：向市交通行政管理部门备案；在市交通行政管理部门备案后，应向通信主管部门进行互联网备案； 2.保山：向公安部门、道路运输管理机构、工信部门备案； 3.杭州：报市交通运输主管部门、市市场监管部门备案。 |
总计 | 19 |
备案在本质上属于信息告知行为，即顺风车平台在开展顺风车业务后，向有关部门报告一下即可。
从合法性视角看，备案实际上增加了公民、法人和其他组织的义务，根据《立法法》的规定，备案应当以有上位法依据为前提。但是，各地要求顺风车平台备案是没有上位法作为依据的，因此，凡是要求顺风车平台备案的规定都涉嫌违法。此外，在实践中，备案极易演变为审批，成为顺风车平台的市场准入壁垒。
（六）变相设定行政处罚
在87个城市中，北京市、天津市、广州市、南昌市等24个城市在没有上位法依据的情况下，以规范性文件的名义变相设定了行政处罚，涉嫌违反了《行政处罚法》的规定。例如，北京市规定，对收费明显高于合乘计费标准、提供合乘服务超过规定次数、以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务的，由执法部门依法予以查处。天津市规定，合乘服务分摊费用超过出行过程中的能耗成本和发生的道桥通行费用的，或每日提供合乘服务超过两次的，按未经许可从事网络预约出租汽车经营服务，依法予以处罚。这些规定违反了《行政处罚法》要求，与此同时，互联网时代政府需要对互联网经济有新的监管手段，《行政处罚法》如何与时俱进，更好适应互联网规制的需要，以及更加有力规范政府部门行使权力，是一个新的课题。
表7 变相设定行政处罚
类别 | 数量 | 城市 |
变相设定了行政处罚的城市 | 24 | 北京、天津、四平、鞍山、宁波、芜湖、南昌、景德镇、九江、宜春、长沙、衡阳、郴州、湘潭、宜昌、焦作、南阳、濮阳、商丘、新乡、许昌、广州、深圳、保山 |
（七）创设黑名单制度
在87个城市中，上海市、天津市、南昌市、长沙市、沈阳市、大连市等27个城市规定，顺风车司机一旦有了违法行为，顺风车平台就应当停止向其提供信息服务，即要求平台把司机列入黑名单。
表8 黑名单/信用手段
类别 | 数量 | 城市 |
仅规定了纳入信用体系的 | 10 | 抚顺、辽阳、淮北、九江、焦作、安阳、儋州、保山 |
仅规定了黑名单的（出现违法行为平台停止服务的） | 21 | 天津、四平、沈阳、鞍山、大连、芜湖、吉安、景德镇、宜春、东营、宁德、长沙、衡阳、郴州、湘潭、宜昌、南阳、许昌、深圳、三亚、南昌 |
两者都规定了的 | 6 | 上海、三门峡、濮阳、商丘、信阳、新乡 |
总计 | 37 |
表面上看，上述黑名单制度只是顺风车平台对司机的惩戒措施，但是，从根本上看，这是上述城市在没有上位法依据的情况下设定了减损顺风车司机权利的规范，涉嫌违反了《立法法》的规定。
（八）禁止对顺风车进行奖励、补贴
奖励和补贴是市场经济中的一种常用促销手段。然而，在87个城市中，杭州市、太原市、沈阳市、青岛市等12个城市明确禁止顺风车平台对司机进行奖励或补贴。
表9 禁止奖励、补贴
类别 | 数量 | 城市 |
规定了禁止奖励、补贴的城市 | 12 | 太原、晋城、临汾、沈阳、杭州、嘉兴、金华、绍兴、温州、鹰潭、青岛、日照 |
从法律关系视角看，顺风车平台、顺风车司机和乘客之间有着不同的法律关系。顺风车司机与乘客之间属于普通民事关系，两个主体要么免费互助，要么分摊部分出行成本。顺风车平台属于一个信息中介，为司机和乘客的共享出行行为提供信息服务。在互联网的商业模式中，平台作为中介，既可以收取中介费，也可以不收中介费，既可以对司机端给予奖励或补贴，也可以对乘客端给予奖励或补贴。这属于平台在市场经营活动中的自主决策行为，不宜在没有上位法依据的情况下予以禁止。
（九）明确顺风车的性质
在87个城市中，有77个城市规定顺风车在性质上属于自愿的（非营利）民事（互助）行为或者不属于道路运输经营行为，占比为88.51%。
表10 顺风车的性质
类别 | 数量 | 城市 |
属于自愿的（非营利）民事（互助）行为 | 63 | 北京、上海、天津、重庆、太原、晋城、临汾、长春、四平、鞍山、抚顺、阜新、葫芦岛、辽阳、杭州、金华、台州、丽水、湖州、绍兴、温州、宁波、合肥、芜湖、淮北、南昌、赣州、抚州、吉安、景德镇、九江、宜春、鹰潭、济南、泰安、潍坊、厦门、长沙、郴州、湘潭、宜昌、鹤壁、开封、漯河、洛阳、南阳、平顶山、濮阳、许昌、安阳、周口、驻马店、广州、江门、深圳、南宁、柳州、三亚、儋州、保山、贵阳、本溪、银川 |
仅表示不属于道路运输经营行为 | 14 | 吉林、大连、沈阳、嘉兴、舟山、东营、青岛、日照、福州、宁德、三明、泉州、衡阳、焦作 |
总计 | 77 | |
备注：凡是规定了属于自愿民事行为的城市都已经对顺风车不属于道路经营行为进行了规定。 |
不管是规定性质上属于自愿的（非营利）民事（互助）行为，还是规定性质上不属于道路运输经营行为，都表明在大多数城市看来，顺风车不是经营行为。按照政府职权法定的要求，一般而言，有关部门对非经营行为是不具有管理职权的。这似乎产生了一个矛盾，一方面，各地顺风车规定对顺风车进行了种种限制，另一方面，各地对顺风车这样的非经营行为又不具有管理职权。这个矛盾急需在法治思维下得到妥善化解。
综上，从合法性视角看，各地顺风车规定存在不少涉嫌违反《立法法》、《行政处罚法》或者《网络安全法》等法律法规的嫌疑，不符合依法行政的基本要求。从合理性视角看，各地顺风车规定未能充分发现和尊重顺风车的自身规律，给顺风车施加了过多的束缚，限制了共享经济的发展。
实践中，顺风车经常被认定为“非法营运”（俗称“黑车”），媒体报道中频频出现各地将顺风车作为“黑车”予以查处的案子，更为严重的是，有的地方甚至将顺风车等同于“黑车”。这再次表明，对顺风车这样的绿色出行方式和共享经济典型业态，各地限制有余，却鼓励不足。
鉴于培育共享经济等新增长点已经写入了党的十九大报告，为了将以网约车和顺风车为代表的共享经济培育为经济发展的新动能，提出以下建议：
（一）落实依法行政要求，全面审视网约车和顺风车政策的合法性
从上文的梳理分析可知，各地网约车细则和顺风车规定存在大量违反《行政许可法》、《行政处罚法》、《反垄断法》和《网络安全法》等法律法规的情形，具体表现为违法设定了行政处罚、增设了行政许可条件、规定了不符合公平竞争要求的措施等。
党的十九大报告指出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”；“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，“打破行政性垄断”。建议从合法性审查、公平竞争审查、规范性文件清理等维度，全面评估各地网约车和顺风车政策的合法性问题，推动各地修改现行政策，改善网约车和顺风车面临的法治环境。
与此同时，互联网时代政府需要对互联网经济有新的监管手段，《行政处罚法》制定于1996年，《行政许可法》制定于2003年，在当前互联网经济迅猛发展的情况下，如何让这些法律与时俱进，更好适应互联网规制的需要，以及更加有力规范政府部门行使权力，是学术界和实务界急需认真研究的新课题。
（二）秉承“包容审慎监管”的精神，降低网约车准入门槛
网约车和顺风车是典型的共享经济新业态，是互联网+交通运输的重大创新。建议秉承“包容审慎监管”的精神，坚持合法监管、底线监管、创新监管的理念，从平台、车辆、司机等维度全方位降低市场准入门槛，真正释放共享经济的创新活力，助力我国经济和社会发展。
（三）适应共享经济的内在要求，真正鼓励顺风车发展
国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，应鼓励并规范其发展。从87个城市的顺风车规定来看，真正鼓励顺风车发展的规定难觅其踪，限制顺风车发展的各种各样规定却较常见。建议充分尊重顺风车“不属于道路运输经营行为”的基本属性，适应共享经济的内在要求，取消对顺风车的各种不合法不合理限制，并制定真正鼓励顺风车发展的措施。在制定鼓励顺风车发展的措施时，首先要对顺风车的含义作出清晰界定，即凡是以自我出行为前提，通过顺风车平台分享车辆闲置座位的，均属于顺风车，都应当鼓励和支持其发展。
参考文献
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[1]《网约车暂行办法》第十二条规定：“拟从事网约车经营的车辆，应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；（三）车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
[2]《网约车暂行办法》第十三条规定：“服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，按第十二条规定的条件审核后，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定。”
[3]《网约车暂行办法》第十四条规定：“从事网约车服务的驾驶员，应当符合以下条件：（一）取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；（二）无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；（三）无暴力犯罪记录；（四）城市人民政府规定的其他条件。”
[4]《网约车暂行办法》第三十八条规定：“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。”
[5] 294个地级市和4个直辖市，这里的数量不包括自治州、地区和盟。
[6]本报告梳理的县（区、市）包括县、县级市、市辖区等县级区域、天门市等副地级市的区域和平潭综合试验区等区域，即地级市和直辖市之外的已经发布网约车细则的区域，均归入本报告梳理的县（区、市）范畴。
[7]这87个城市的顺风车规定分为三种类型：第一，单独以顺风车规定的形式发布；第二，在网约车细则中包含顺风车规定的内容；第三，在出租车改革方案或意见中包含顺风车规定的内容。
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编辑：钟柳依
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