增值税留抵退税分类管理：政策逻辑与优化建议
作者：
崔 军（中国人民大学公共管理学院）
花培严（中国人民大学公共管理学院）
增值税留抵税额的产生源起于1994年税制改革。1993年年末颁布的《增值税暂行条例》规定：“当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，其不足部分可以结转下期继续抵扣。”在实际中，增值税留抵税额在高进项税、低销项税行业企业如存货较多的生产性行业和销售价格受到限制的政策性行业普遍存在。出于保证财政收入的目的且受限于税收征管能力的不足，我国长期选择的是增值税留抵制度（马珺，2022）。多年积累下来，我国形成了较大规模的留抵税额存量：截至2017年，我国重点税源企业留抵税额存量达4 505亿元，占当年实现税额的15.24%。
近年来，部分学者指出“留抵不退”破坏了增值税的税收中性原则（卢雄标 等，2018）。刘怡 等（2018）指出，留抵税额无法退还给制造业企业和初创企业造成的增值税税负，不利于企业长期发展。吴怡俐 等（2021）也认为，留抵税额是政府负债，只结转不退还的设计一方面可能加剧未来财政收支的不平衡，另一方面不利于市场对资源的有效配置。
我国增值税留抵退税政策的实施和演进回应了对于“留抵不退”的质疑。参照吴怡俐 等（2021）、钟正生 等（2022）的政策梳理，结合我国实际情况，笔者尝试将我国留抵退税政策的演进历程划分为“局部探索”“大面积试点”“大规模退税”三个阶段。
第一阶段为“局部探索”阶段（2010—2017年）。2010年，《国家税务总局关于出口货物退（免）税有关问题的通知》（国税函〔2010〕1号）允许部分退还出口企业因政策性原因产生的留抵税额，为留抵退税首开窗口。2011年和2016年颁布的《财政部 国家税务总局关于退还集成电路企业采购设备增值税期末留抵税额的通知》（财税〔2011〕107号）和《财政部 国家税务总局关于大型客机和新支线飞机增值税政策的通知》（财税〔2016〕141号）分别在集成电路和飞机制造业陆续试点了留抵退税政策，但尚未在其他行业开展试点。
第二阶段是“大面积试点”阶段（2018—2021年）。2018年是留抵退税政策的转折点，《财政部 税务总局关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》（财税〔2018〕70号）首次开展了较大范围的留抵退税行业试点：允许退还装备制造等先进制造业、研发等现代服务业中18个大类行业及电网企业的留抵税额。2019年《财政部 税务总局海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局海关总署公告2019年第39号）开始在全行业试点留抵退税，但仅退还留抵税额增量的60%。2021年《财政部 税务总局关于明确先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》（财政部 税务总局公告2021年第15号）进一步将先进制造业企业的留抵税额增量退税比例从60%提高至100%。
第三阶段是“大规模退税”阶段（2022年至今）。2022年以来，我国实施了规模空前的留抵退税，截至2022年11月10日，已累计退税2.3万亿元，超过前三年留抵退税总额。《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》（财政部 税务总局公告2022年第14号）明确规定一次性全额退还制造业等六大重点行业的留抵税额。留抵退税范围在年内进一步扩大，2022年6月7日发布的《财政部 税务总局关于扩大全额退还增值税留抵税额政策行业范围的公告》（财政部 税务总局公告2022年第21号）将全额退税范围从六大重点行业扩大到“6+7”行业。
近年来，留抵退税政策经历了快速发展和变迁，然而，学术界多聚焦于留抵退税的政策效应，如提高企业价值，缓解现金流压力等（吴怡俐 等，2021），鲜有文献系统性梳理政策演进历程，并对其背后的政策逻辑进行分析。事实上，如果仅关注于政策的效用评估，而忽视政策实施的逻辑，就难以对留抵退税政策的长期实施提供客观建议。
本文采用《中国税务年鉴（2018）》重点税源企业增值税留抵税额的有关数据，通过比较各行业留抵税额规模和负担率的差异，结合梳理的政策演进历程，指出过往的留抵退税政策遵循了分类管理的政策逻辑。进一步，本文讨论留抵退税政策的未来走向，讨论“为什么还要坚持分类管理”和“如何优化分类管理”。本文的边际贡献在于：一是对于过往关于增值税留抵退税的研究缺乏系统性的整理和数据分析，本文弥补了这一缺憾；二是本文首次提出“增值税留抵退税分类管理”概念，并建议我国留抵退税政策的长期实施应坚持分类管理。
二、我国各行业留抵税额分析
（一）留抵税额的行业分布
从行业视角看，我国留抵税额集中分布在“制造业”，其重点税源企业留抵税额规模超1 700亿元，“批发和零售业”“电力、热力生产和供应业”次之。“制造业”“批发和零售业”属于生产性行业，由于设备和原材料的采购容易形成较高的进项税额，且平均生产周期较长，销项税不足，因此易形成较多的留抵税额；“电力、热力生产和供应业”属于公共性行业，销售端税率较生产端税率低，且销售价格受到政策限制，因此天然存在较大的留抵税额规模。
留抵税额规模的大小只能部分反映各行业的留抵税额负担。因此，本文进一步通过留抵税额负担率来观察各一级行业的留抵税额负担情况。我们将留抵税额负担率定义为“留抵税额/营业收入”的比值，该比值越大，留抵税额占营业收入的比重越大，“留抵不退”给该行业带来的负担越重。
其中，“房地产业”“电力、热力生产和供应业”的留抵税额存量负担率远高于其他行业，说明这两个行业的留抵税额负担较重。这两个行业的留抵税额存量负担率比较接近，但“电力、热力生产和供应业”的留抵税额存量规模更大，因此综合看，“电力、热力生产和供应业”的留抵税额负担更重一些。值得注意的是，“批发和零售业”虽具有较大的留抵规模，但其留抵税额负担率不高，说明其留抵税额负担不重，不应在首批试点之列。此外，影响企业生产的主要是留抵税额存量退税，留抵税额增量退税对企业的直接影响较小，一级行业中最高的留抵税额增量负担率仅为0.012%。
（二）留抵税额在“制造业”行业的结构分布
由于“制造业”的留抵税额规模远大于其他行业，且细分子行业众多，我们对“制造业”中各二级行业的留抵状况单独分析。“制造业”各二级行业的留抵税额存量规模存在差异，“计算机、通信和其他电子设备制造业”的留抵税额存量规模在“制造业”中最大，而“烟草制品业”的存量规模最小。这主要是因为“计算机、通信和其他电子设备制造业”的生产要求高，设备购置成本远高于“烟草制品业”，形成的进项税额较多，进而留抵税额规模较大。
进一步，我们比较了“制造业”各二级行业的留抵税额存量负担率，发现留抵税额规模和其负担率大小的行业排序有显著差异。虽然“铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业”“专用设备制造业”的留抵税额存量在“制造业”处于中游水平，但其留抵税额存量负担率却位居前三，说明“制造业”这两类二级行业的留抵税额负担较重，迫切需要增值税留抵退税，可以先进行退税试点。
本文提出“增值税留抵退税分类管理”概念，指的是实施增值税留抵退税政策时，针对各行业和其细分子行业留抵税额规模和负担率的差异，分批次退税，在退税过程中施行差异化的退税政策。分类管理的核心在于分类施策，基于各行业留抵税额和负担率的异质性，对不同行业精准施策。
由于我国留抵退税政策中使用的行业划分标准与《中国税务年鉴（2018）》中不一致，且前文在留抵税额的统计分析中使用了《中国税务年鉴（2018）》中的行业划分标准，为了更好地分析政策的演进逻辑，我们将政策试点行业按照行业名称和属性同该年鉴中的行业对照起来。研究发现，我国留抵退税政策演进在行业试点的选择上均遵循了分类管理的政策逻辑。
第一，在“局部探索”阶段，财税〔2011〕107号文件和财税〔2016〕141号文件分别划定集成电路和飞机制造业为试点行业，这对应的是《中国税务年鉴（2018）》中的“电器机械和器材制造业”和“铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业”。这两个二级行业都属于留抵税额规模最大的“制造业”，“铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业”更是“制造业”中留抵税额存量负担率最高的二级行业。这说明我国留抵退税政策在行业试点的选择上综合考虑了各行业留抵税额的规模和负担率，在留抵税额规模大、负担重的行业率先试点。
第二，在“大面积试点”阶段，我国在全行业试点留抵税额增量退税的同时在部分行业开始了留抵税额存量全额退税的试点。财税〔2018〕70号文件主要在先进制造业和电网企业开展一次性全额留抵退税，这两个行业与《中国税务年鉴（2018）》中的“专用设备制造业”和“电力、热力生产和供应业”相对应。“专用设备制造业”的留抵税额规模虽在“制造业”中不算大，但其留抵税额存量负担率排名前三；“电力、热力生产和供应业”的留抵税额规模较大，留抵税额存量和增量负担率都在全行业排名前二，属于留抵税额负担最重的行业之一。以上现象说明，这个阶段我国实施留抵退税政策时，主要考虑了留抵税额负担率较高的行业，让负担重的行业更早享受到政策红利。
第三，在“大规模退税”阶段，我国进一步扩大了留抵税额存量全额退税的试点行业范围。2022年陆续颁布的“财政部 税务总局公告2022年第14号”和“财政部 税务总局公告2022年第21号”在“6+7”行业施行全额留抵退税。“财政部 税务总局公告2022年第14号”新划定的六大重点退税行业在涵盖财税〔2018〕70号文件已包含的“制造业”和“电力、热力生产和供应业”的基础上新增了四个行业，新增行业均属于《中国制造2025》明确的战略重点行业。在这个阶段，我国施行留抵退税政策在考虑各行业留抵税额负担的基础上进一步考虑了优先支持国家战略重点产业发展。
2022年颁布的“财政部 税务总局公告2022年第21号”在原有基础上新增了七个民生相关行业，这些行业在《中国税务年鉴（2018）》中主要对应的是“批发和零售业”和“生活服务业”。这两大行业的留抵税额规模和负担率均不大，说明这一政策的颁布主要考虑的是在特殊时期为民生相关行业提供政策性保障。对于“6+7”之外的其他行业，我国当前采用的是留抵税额增量60%退税政策，与重点行业的全额退税存在显著差异。
总体而言，我国增值税留抵退税政策的演进基本遵循了“分类管理”这一政策逻辑，针对不同行业差异化留抵税额情况分类施策。首先，在留抵税额规模大、留抵税额负担重的行业开展局部探索；其次，进一步在国家战略规划重点行业开展全额留抵退税，为战略性产业发展提供政策支持；最后，在部分民生相关行业开展留抵退税，为民生相关行业提供现金流保障，起到了稳民生的作用。
（一）作为政策红利的留抵退税不能没有行业门槛
尽管有学者认为“留抵不退”是对企业资金的占用（卢雄标 等，2018；吴怡俐 等，2021），应该放开退税门槛。然而需要明确的是，当前实施的留抵退税政策本质上还是一种税收优惠，主要有如下两大原因。第一，我国现行的《增值税暂行条例》中仅规定留抵税额可以用于下期抵扣，并未规定必须退还留抵税额，因此，退税是政府在《增值税暂行条例》基础上给予的政策红利。第二，增值税是流转税，增值税的缴纳需要完成流转和增值的环节，同样其退税也需要完成流转增值。在企业流转环节尚未发生足额增值时，留抵税额一般是不予抵扣的。因此，目前大规模实施的增值税留抵退税，其实质还是一种税收优惠，是政府在特殊时期助企纾困、提升产业发展质量和保障基本民生的重要财政政策。拿到政策优惠的企业提前获得下期用于抵扣的留抵税额，将资金灵活用于临时周转，进而缓解当期面临的现金流压力。
作为税收优惠的增值税留抵退税政策，并不是无门槛、无止境的。刘尚希（2021）曾指出，近年来实施的大规模退税政策有利于增强税制与经济社会运行状况相适应，但大规模减税降费不可能“永远在路上”，税负机制的重要功能是优胜劣汰。因此，留抵退税政策的实施应对不同的行业分类施策，优先支持留抵税额负担重的行业。
不同行业的留抵税额规模和负担率存在较大的差异，留抵退税政策的长期实施应该分行业设置退税门槛。刘怡 等（2018）将我国高留抵税额的形成原因分为政策性原因和生产性原因两种。首先，对于因政策性原因造成大量留抵税额的行业来说，对于负担较重的“电力、热力生产和供应业”等行业应实行零门槛退税，保障企业的基本运转；而对于负担不重的“烟草制品业”等行业来说，留抵税额给企业生产经营带来的积极影响相对小，没有必要实施低门槛退税。其次，对于因生产原因造成高留抵税额的行业来说，留抵退税的门槛设置应该关注生产性行业是否能够在当年抵扣掉留抵额度，如果当年能够抵扣，留抵退税可能意味着短期内再次缴纳增值税，容易加大征管困难，造成税收征返环节的低效；如果当年不能抵扣，“留抵不退”可能会加重生产性行业的税收负担，应该尽快推进留抵税额存量退税。
（二）留抵退税的长期实施需要统筹财政压力
早在1994年税制改革时，我国选择税收留抵方案时就考虑到了地方的财政状况。目前，我国留抵退税支出按照央地五五比例分担的方式，地方要负担50%的留抵退税支出。尽管供给学派的减税理论指出，减税能够增进市场活力，扩大税基，进而改善政府的财政收支情况。但是李嘉图等价定理也指出，减税或将意味着未来更高的债务支出，而债务的偿还最终又需要通过增税手段。
我国留抵税额的存量大、差异性强，如果“一刀切”地采取全行业统一标准的全额退税将造成地方较大的财政支出压力。我国现行的留抵退税政策也充分体现了这一考虑：2019年实施的全行业留抵退税试点仅退还企业留抵税额增量的60%。实行留抵退税分类管理能够在缓解企业税收负担的同时兼顾地方支出压力，保障留抵退税政策的可持续性。
（三）分类管理是留抵退税政策长期实施的根本保障
2022年以来，出于特殊时期刺激经济的考量，我国进一步降低了留抵退税的门槛，同时中央向地方发放了留抵退税专项资金，以缓解地方的退税支出压力。但是，本文不建议留抵退税门槛的全面降低，对留抵税额负担轻的行业全额退税不仅不能显著支持企业生产，同时占用了地方财政资金，是对财政资金的低效使用。另外，退税门槛的降低可能增加企业变相获取留抵退税的动机，如虚增进项支出和虚报销项收入，进而增加税务监管成本。
本文认为，分类管理是留抵退税政策长期实施的根本保障。留抵退税分类管理能够兼顾重点行业企业退税需求和地方财政压力，对不同行业精准施策，实现退税效益的最大化。
（一）强化留抵退税按行业分类管理
一方面，在2022年“6+7”行业实施规模空前的留抵税额存量退税后，这些行业的留抵税额存量规模将大幅降低，未来应该仅对增量退税。统计数据显示，“制造业”中的二级行业具有差异性，全额退税对部分二级行业的影响较小。因此，在留抵退税政策的设计上，建议进一步对各细分子行业采取不同的退税比例，对留抵税额负担较重的子行业实施增量全额退税，对于留抵税额负担不重的子行业，可以适当调低增量退税比例，形成的留抵税额存量留待财政部门跨行业调节和行业跨周期调节。
另一方面，对于尚未实施留抵税额存量退税的其他行业，在制定其留抵退税政策时应该首先考虑其留抵税额规模和负担率，并充分考虑行业是否符合国家战略发展方向和是否属于民生相关行业。对于符合上述条件的行业，如我们前文中提到留抵税额负担率最高的“房地产业”，当前并不是重点退税行业，未来可以适当提高其留抵税额增量退税比例，并考虑部分退还其留抵税额存量。对不符合上述三个条件的一般行业，建议延用现行的60%的留抵税额增量退税政策。这一政策设计既为企业提供了短期现金流，又提供了跨期灵活性。此外，对个别留抵税额负担特别重的企业，建议提供留抵税额存量退税的企业特别申请渠道，对留抵税额存量较大、经营状况特别困难的企业给予全额退税。
（二）坚持“分类退税、自愿退税”的基本原则
留抵退税政策的长期实施，应该坚持“分类退税、自愿退税”的基本原则。首先，基于各行业留抵税额规模和留抵税额负担的差异性，设计不同的退税方案，进行分类退税。其次，退税应采取自愿原则，放宽留抵退税申请周期，鼓励符合条件的行业企业基于自身经营状况考虑是否申请退税，不将留抵退税设置为税务系统的指标性任务。
（三）将留抵退税分类管理作为一项长期政策
第一，应在长期发展中统筹产业发展与财政压力。留抵退税在短期具有缓解企业现金流压力，改善留抵税额负担较重行业的生产经营状况，激发市场活力的重要作用。然而，留抵退税政策的长期实施，就需要考虑地方财政压力和产业发展的平衡，需要考虑地方的财政情况是否能够适应更大规模的留抵退税。
留抵退税分类管理为留抵退税政策的长期实施提供了思路：对于留抵税额规模大、留抵税额负担重的战略性行业，应长期实施全额退税；对部分民生相关行业，建议实施短期的一次性退税，如2010年对出口行业实施政策性留抵退税、2020年因新冠疫情对重点生产企业实施退税。短期实施的留抵退税政策能够缓解特殊时期行业发展的资金需要，并在长期兼顾地方政府财力。
第二，在长期发展中适时调整分类管理政策。在长期发展中，各行业留抵税额增量、存量将发生改变，要关注细分子行业留抵税额负担率的变动情况，及时调整对应政策，提高留抵退税政策的政策效力。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第2期。）
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崔军，花培严.增值税留抵退税分类管理：政策逻辑与优化建议[J].税务研究，2023（2）：130-135.
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