税收精准调节收入分配的作用机理分析
作者：
吕冰洋（中国人民大学财政金融学院）
李昭逸（宁波诺丁汉大学人文与社会科学学院）
我国已全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，但是收入和财富的不平等现象依然十分突出。党的二十大报告提出要着力促进全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。促进共同富裕需要规范收入分配秩序，税收是促进收入分配合理的各项制度之一。税收的收入分配职能发挥，必须综合考虑税收的筹集收入职能和税收征管约束，必须考虑与其他政策调节手段的区别与分工。为此，从调节收入分配角度看，需要以精准调节为导向设计税收制度。
我们之所以关注收入分配问题，是因为收入分配不平等会导致居民之间不平等。那么，居民之间不平等指的是什么不平等呢？从本质上讲，它指的是居民间效用不平等。由此收入分配有狭义和广义之分。狭义的收入分配仅指居民“可支配收入”的分配；广义的收入分配包括一切可影响居民效用的分配，如消费、闲暇、财富、基本公共服务、间接税负担等，其分配结果均会影响到居民之间效用的不平等。在这些影响居民效用的变量中，以收入、财富和基本公共服务影响居民效用不平等最为显著和直接，因此，研究收入分配问题重点应放在这三者的分配上。换句话讲，缩小居民之间的收入分配不平等，重点是缩小收入、财富和基本公共服务的不平等。
缩小收入、财富和基本公共服务的不平等有两个分析维度：一是人口分组维度，二是政策维度。就人口分组维度而言，常见的人口分组有城乡分组、东中西部地区分组、劳动人口与非劳动人口分组、南北地区分组等。人口分组的价值在于可以观察收入差距的来源是主要来自组间差距还是组内差距。如果主要来自组间差距，那么政策着力点是缩小组间差距；反之，则要缩小组内差距。就我国现实而言，我国城乡之间、东中西部地区之间差距较大，因此用于缩小城乡差距、东中西部地区差距的政策，对缩小整体收入分配不平等的作用比较明显，因此相关政策上升到国家战略层面，如乡村振兴战略、区域协调发展战略等。就政策维度而言，税收、社会保障、转移支付、公共支出等政策均可以缩小居民收入分配不平等，但是其作用机制不同。社会保障制度由社会保险、社会福利、社会救济、社会优抚组成。由于社会保障支出覆盖面广、规模大、社会成员间可调剂等特点，社会保障对缩小居民收入分配不平等效果非常显著（王延中 等，2016；蔡萌 等，2018）。转移支付和公共支出不是直接作用于居民收入，转移支付制度可通过影响地区经济差距来影响居民收入分配差距（吕冰洋，2021；董艳玲 等，2022），公共支出政策可影响居民间基本公共服务分配。不同政策有其不同功用。“十四五”规划指出，“完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性”，说明解决收入分配问题需要多种政策协调发力。
与其他调节收入分配的公共政策相比，税收政策调节收入分配有两个特点：一是全局调节的作用力度弱；二是“调高”的作用不可替代。收入分配的全局调节指的是税收对缩小整体收入分配不平等的调节，常用的分析方法是观察税收对缩小基尼系数的作用。大量的实证分析结果表明，全局调节效果比较明显的政策是缩小城乡差距、地区差距的政策，以及社会保障政策，税收的全局调节作用远低于这些政策（汪昊 等，2017；卢洪友 等，2019；徐明，2021）。从政策作用方向上看，缩小收入分配不平等可采取“抬低”和“调高”两种方式。加强社会保障、推进基本公共服务均等化、缩小地区差距等政策的“抬低”作用比较明显，但是对“调高”却无能为力，而“调高”正是税收具备而其他政策所不具备的优势。
要发挥税收的“调高”作用，就需要在精准识别重点人群的基础上，发挥税收精准调节收入分配的作用。
二、如何发挥税收精准调节收入分配的作用
按照税收的能力原则，体现居民能力差别的变量为所得、财富和消费，因此税收对收入分配的精准调节，主要体现在对所得、财富和消费的调节上。
（一）所得的精准调节
一般认为，个人所得税可缩小居民收入分配不平等。个人所得税主要通过采用超额累进税率和扣除基本减除费用的方式，使得较高收入者多缴税、较低收入者少缴税或不缴税来调节居民收入分配。需要注意的是，个人所得税的全局调节作用取决于累进税率和平均税率两者。平均税率是整体税收与居民收入之比，它与税基大小有关。如果关注个人所得税的全局调节作用，那么就要设置较宽的个人所得税税基，例如，降低个人所得税基本减除费用标准。经过深入研究发现，我国的个人所得税在缩小收入分配不平等方面的调节作用十分有限，远远低于预期（岳希明 等，2012；詹新宇 等，2015）。可见，个人所得税的全局调节效果并不理想。我们认为，收入分配的全局调节应该主要由其他公共政策来承担，同时充分发挥个人所得税的局部调节职能，即针对重点人群进行调节，从而发挥“调高”的作用来促进共同富裕。党的十九大提出，要“调节过高收入，缩小收入分配差距”；党的十九届五中全会提出，“个人所得税的职能在于加强对高收入者的税收调节和监管，合理调节过高收入，遏制以垄断和不正当竞争行为获取收入”；党的二十大提出，要“完善个人所得税制度，调节过高收入，取缔非法收入”。可见，发挥个人所得税的“调高”作用是个人所得税改革的重点。本文从三个方面提出个人所得税的改革建议。
1.加强个人所得税对资本所得的调节。我国个人所得税在税率设计上存在“劳动所得税率高、资本所得税率低”的问题。当前，我国个人所得税对工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四项所得采取综合计税方式，适用最高45%的边际税率，而对利息股息红利所得和财产转让所得等资本所得采取分类计税方式，适用20%的比例税率。资本所得个人所得税税率缺乏累进性，且相当一部分资本所得还可以享受减免税的优惠。从现实看，纯粹来自工资、薪金所得的重点人群比较少见。随着我国经济的发展以及重点人群的资本积累，资本所得在我国的重点人群所得中的占比越来越高，并且还在持续增长，因此应加强个人所得税对资本所得的调节。第一，减少对股息红利所得的税收优惠。为了鼓励长期投资，我国对持有上市公司股票1年以上的股息红利免征个人所得税，对持有满1个月但不满1年的，减半征收个人所得税。此项规定降低了税收对股息红利所得的调节作用。我们建议，对于股息红利所得个人所得税优惠取消时间上的限制，无论时间长短，对于股息红利所得超过200万元的不再享受税收优惠。第二，可以将股息红利所得和财产转让所得等资本所得的税率调整为累进税率。例如，可将股息红利所得和财产转让所得调整为两档累进税率，对于500万元以下的股息红利所得和财产转让所得仍按照20%税率课征，对于500万元以上的股息红利所得和财产转让所得实行30%的超额累进税率，以增强税收的调节效应。
2.维持综合所得45%的最高边际税率不变，适当调高适用45%税率的收入下限值。税率过高不利于吸引优势人才并激发中等收入者的劳动积极性，但是降低45%的最高边际税率不利于推动共同富裕的实现。如何平衡二者之间的矛盾关系？首先，可以保持45%的最高边际税率不变。与世界主要大型经济体相比，我国个人所得税最高边际税率并不高，如日本为56%，法国、德国、英国均为45%。而且，保持45%的最高边际税率，不仅可以发挥“调高”的效果，也具有很强的象征意义，是政府促进共同富裕的重要政策举措。其次，可以考虑调整最高边际税率的下限值，由目前的96万元提高至200万元。这符合我国“扩大中等收入群体比重”的政策目标。同时，对于年所得超过200万元的重点人群也能发挥应有的税收调节作用。
3.将经营所得纳入综合所得范围，缩小核定征收范围。我国《个人所得税法》规定，经营所得适用5%～35%的超额累进税率，而劳动所得适用的最高边际税率为45%。经营所得最高边际税率低于劳动所得，会造成两个方面的问题。一是违反了横向公平。大多数经营所得本质上属于劳动所得，不应与工资、薪金所得有较大的税率差异。二是税率差异可能诱使部分重点人群将劳动所得转化为经营所得，导致税收调节收入分配职能弱化。如当前的演艺明星、头部网络主播等通过各种方式，将劳务报酬所得转化为经营所得，按照较低税率纳税，尤其是当个体企业经营采用核定征收方式时，会造成税收流失更严重。改革可以分两步走。一是将经营所得纳入综合所得范围。经营所得的最高边际税率由目前的35%提高至45%。二是缩小经营所得适用核定征收的范围。由于核定征收范围大、核定率低，经营所得实际税负偏低。对于年经营所得超过200万元，或年营业收入超过500万元的，不再适用核定征收方式，而改为查账征收。但是对于会计账簿不健全、小型微利的个体企业，仍可采取核定征收方式。
（二）财富的精准调节
财产税主要是对个人存量财富征税，主要包括房地产税、遗产税和赠与税。由于较高收入者的财产积累一般要比较低收入者多，因此以个人占有或可支配的财产为课税对象，能够减少较高财产持有者的财富总量，进而起到缩小存量财富差距的作用。从税收征管条件和各国税收实践看，遗产税和赠与税开征难度很大，在很长一段时间内难以落实（庞淑芬 等，2015；余雅娴 等，2022）。房地产税具有多种职能，如调节房产分配、筹集财政收入、促进地方治理等，不同职能定位导致的房地产税设计不同。我们认为，综合考虑我国实际情况，在很长一段时间内，房地产税职能应定位于调节房地产分配。
房产的分配不均匀是我国居民财富差距扩大重要原因。对于房产的持有者而言，房产价格上升，其财富水平也在不断上涨，房产持有数量越多财富上涨水平越高；但是对于未持有房产的群体而言，因面临高昂的房屋租金，其财富水平在不断下降。习近平总书记强调，要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。传统观点认为，房地产税应该按照地方税设计，以起到为地方政府筹集收入、抑制房价和调节收入分配的作用。但是，我们认为，以中央税形式来征收房地产税是当前经济社会背景下的最优选择。当然，随着时间的推移，当基层政府治理较为完善、民众对房地产税的接受程度较高时，可以转为地方税并普遍征收。同时，可以按照“窄税基、累进税率”的思路进行税制设计。
（三）消费的精准调节
选择性消费税通过征税引起特定商品价格的变化，从而改变生产者和消费者的经济活动。高档珠宝首饰、私人游艇、高档汽车等商品，大部分属于非生活必需品，对其征税可将税负集中在重点人群中。
现行消费税征收对象包括15种，但是绝大部分的税收贡献率较低，主要贡献来自于烟、酒、成品油和小汽车四种，约占总消费税的98.83%（万莹 等，2020）。有学者研究了这四种商品的消费税收入分配效果，通过比较消费税缴纳前后的基尼系数以及税制的累进程度，发现烟、酒消费税具有累退作用，而成品油和小汽车消费税具有累进作用，总体上，消费税具有较弱的累进效果（童锦治 等，2017）。可见，目前我国消费税缩小收入分配不平等的作用较小，应该通过消费税的改革来增加重点人群的税收负担。目前我国消费税针对高档消费品的税目较为有限，建议扩大消费税征收范围，通过扩大消费税的收入规模以更好发挥消费税的收入分配职能。例如，可以把私人飞机、高档皮草、高档电子产品等纳入消费税征收范围。同时，可以尝试将征收范围扩大到高档服务性消费。随着第三产业产值占比的日益提升，居民的消费也越来越多地表现在服务业方面，对于一些高档服务业也应该征收消费税，如高端运动、高档演出、高档医疗等。
（一）加快推进税收征管数字化转型
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造。通过推进税收征管数字化升级和智能改造，可以更好地掌握纳税人的银行流水数据、合同备案数据、资金流动情况等。同时，还可以通过提高“双随机、一公开”的抽查力度，加强对重点人群的监管力度。除此之外，建立风险分析指标，对税收违法行为进行分析和预测，堵塞偷逃税漏洞，也有利于促进税收的精准调节作用发挥。
（二）健全涉税信息共享机制
税务机关应加强与其他部门的涉税信息共享。如构建覆盖税务机关与金融机构等第三方机构的涉税信息共享平台，加强与其他部门的涉税信息共享，重点监控网络直播、打赏等新型收入方式。同时，要提升共享涉税信息的规范程度。通过对共享平台涉税信息的格式、内容、期限等进行统一和规范，提高涉税信息质量，减少税务机关整理涉税信息的时间，提高涉税信息的使用效率。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第7期。）
欢迎按以下格式引用：
吕冰洋，李昭逸.税收精准调节收入分配的作用机理分析[J].税务研究，2023（7）：11-15.
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