新经济形势下税收优惠政策调整策略刍议
作者：
国家税务总局河北省税务局课题组
2023年是贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是我国经济恢复发展的关键之年。当前，我国经济发展仍面临着一些困难和挑战。2022年12月中央经济工作会议召开后，国家税务总局局长王军在中央电视台《新闻联播》栏目中接受记者采访时表示：“明年经济发展的目标是科学的、积极的、稳妥的，将抓紧研究明年支持经济社会发展的税费政策，延期优化、完善改革、精准发力，把好钢用在刀刃上。”对此，我们深入分析如何科学调整税收优惠政策，做到该延续的延续、该优化的优化，为加强宏观调控提供有效的税收方案，以期实现最优政策组合和最大整体效果，发挥税收职能作用，推动经济运行企稳回升。
党的二十大报告提出：“当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，我国发展面临新的战略机遇..我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。”这为我们深刻认识当前经济发展形势提供了根本遵循。为此，深刻把握当前经济形势的特点，掌握经济社会对税收优惠政策的需求，有助于深入探究税收优惠政策的调整策略，更好发挥税收优惠政策作用，助力经济稳中向好。
2023年年初我国经济运行出现了企稳回升态势。国家税务总局增值税发票数据显示，2023年1月春节假期全国消费相关行业销售收入与上年春节假期相比增长12.2%，其中，商品消费和服务消费同比分别增长10%和13.5%，生活必需品、家居升级类商品、旅游服务等消费增长较快。2023年春节假期消费市场呈现出的火热景象，传递着经济企稳回升的积极信号。2023年春节过后，我国服务业复商复市加快。国家统计局数据显示，2023年1—2月，经济循环逐步改善：从生产端看，规模以上工业41个大类行业中有28个行业增速回升；从消费端看，18类限额以上单位商品零售额中有12类增速回升。2023年4月，国家统计局数据显示，我国一季度经济运行开局良好。初步核算，一季度国内生产总值284 997亿元，按不变价格计算，同比增长4.5%。其中：服务业恢复向好是经济运行中的突出亮点，对经济增长的贡献率达到69.5%，成为支撑经济增长的重要因素；消费对经济增长贡献明显回升，一季度最终消费对经济增长贡献率为66.6%，贡献率相比去年全年大幅提升。下阶段，消费对经济增长拉动作用有望继续保持主导，为保障和加速回暖态势，需要延续对复苏强劲的服务行业、消费领域的税收优惠政策，增强政策的精准性和针对性，以税收优惠助力复苏行业进入发展“快车道”。为保持消费市场回暖的良好势头，还应延续实施“促消费”相关税收优惠政策，发挥个人所得税改革的减税效应，提升消费能力。
稳定全行业市场预期仍待巩固。当前，“国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾，民间投资和民营企业预期不稳，不少中小微企业和个体工商户困难较大”。市场预期是市场主体对未来的判断，深刻影响企业家是否增加用工、增加投资以及居民是否扩大消费等诸多方面。只有进一步改善市场预期，经济企稳回升才能更好实现。税收优惠政策会改变商品和服务价格，改变生产和消费方式，降低企业生产成本，激励企业技术革新，是稳定市场预期更有感、更直接、更有效的政府调控手段。一方面，稳定市场预期要从企业关注的重点入手。随着我国经济整体呈现恢复向好态势，企业对设备、劳动力、能源等投入加大。税收大数据显示，2023年3月，全国企业采购金额同比增长14.1%。企业采购量增大意味着资金需求加大，而确保企业具有持续稳定的现金流，是着力稳住市场主体的重点。2022年，增值税留抵退税政策在盘活现金流、降低成本方面效果显著，因此，2023年这一政策应向更多企业、行业逐步扩大，增大全额退税力度，以期纾困解难、提振信心。另一方面，不同市场主体对市场预期的恢复不同。例如，小微企业经营规模小、资金实力薄弱、抵御风险能力弱，企业的生存、发展能力和信心短期内无法得到全面的激发，因此，针对小微企业的普惠性税收优惠政策应当保持稳定性，增强量大面广的小微企业的发展信心。
总体而言，2023年乃至今后更长一段时间，税收优惠政策的主要方向是：围绕“促消费、强预期”，充分激发市场主体活力，推动经济企稳回升。
二、新经济形势下税收优惠政策调整策略
2022年全国新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，为稳住宏观经济大盘发挥了关键作用。2023年要打好税收优惠组合拳，提升税收优惠政策效能，着力在“促消费、强预期”方面释放税收红利，为经济企稳回升打下坚实基础。
（一）强化税收优惠政策对“促消费”的作用
消费是畅通国内大循环的重要引擎。2022年中央经济工作会议提出“着力扩大国内需求。要把恢复和扩大消费摆在优先位置”。“促消费”的税收优惠政策主要包括以下几个方面。
1.税收优惠政策提升个人消费能力方面。实施个人所得税相关税收优惠政策，能增加居民可支配收入，为扩内需促消费奠定基础。尽管目前我国个人所得税收入规模相对较小，在税收总收入中的比重一直没有突破10%，但作为直接税的个人所得税对于个人而言税感更强，这就使得个人所得税减税在扩大内需方面具有事半功倍的效果。比如，可以进一步完善个人所得税专项附加扣除政策等，以收入预期提高激发消费需求潜力。
2.税收优惠政策稳定消费基本盘方面。基本消费品消费占据消费市场的重要一席，具有不可或缺的属性，税收优惠政策应持续“加码”，助推基本消费品消费，稳定消费基本盘。比如，延续实施对农业生产者销售自产农产品免征增值税，对蔬菜和部分鲜活肉蛋产品流通环节免征增值税，以提升农畜产品消费。又如，随着网上销售等新模式的兴起，通过线上购买基本消费品成为新的消费方式，应保留部分快递收派等服务免征或减征增值税政策，助力消费新业态发展。
3.税收优惠政策激发消费潜能方面。税收优惠政策是影响消费市场的重要政策变量，通过税收优惠政策降低消费成本，能有效改善消费条件，激发消费潜能。一方面，可继续采取减征车辆购置税的优惠政策。我国先后于2009年、2015年、2022年推出车辆购置税减征政策，对符合条件的小排量汽车减按5%或者7.5%的税率征收车辆购置税。减征车辆购置税可有效降低消费成本，有利于提振汽车消费。汽车产业作为国民经济的重要支柱产业，产业链长、涉及面广，可以通过延续减征政策，刺激汽车消费市场回暖，拉动生产端产值增长，并对上游零部件制造业、下游服务业起到带动作用。另一方面，可延长对新能源汽车免征车辆购置税的优惠政策。2022年9月，我国决定对购置日期在2023年1月1日至2023年12月31日期间内的新能源汽车，免征车辆购置税。这是我国对新能源汽车两度延长免征车辆购置税后的又一次延期。建议在今后的相当长的周期内，继续给予税收扶持，促进新能源汽车及相关行业不断革新技术，提升行业竞争力，实现供给侧拉动新能源汽车消费增长。
4.税收优惠政策助力服务业消费方面。由于新冠疫情的影响，服务业经历了历时三年的“寒冬期”，相关市场主体经受较大经营考验。当前，餐饮、旅游等服务消费量增大，成为消费市场的热点，税收优惠政策应在服务业消费的关键恢复期发挥助力作用。一是建议延续文体旅游、住宿餐饮、批发零售等服务业税收优惠政策，助力恢复活力、加速发展。二是随着人口老龄化趋势加快和三孩生育政策实施，人民群众对于养老托育服务的需求日益增长。“一老一小”牵动亿万家庭，关乎民生福祉。建议延续养老托育服务相关税收优惠政策，推动养老托育服务产业发展，助力解决好“一老一小”问题。
（二）强化税收优惠政策对“强预期”的作用
为应对提振市场主体信心的迫切需要，税收优惠政策应注重巩固和扩大政策受惠面，通过优化全行业增值税留抵退税政策及加强对量大面广的小微企业的扶持，在更大范围内让市场主体更有获得感，以税收的“真金白银”减轻企业负担，增强发展预期，提升税收服务经济发展质效。
1.优化增值税留抵退税政策，稳住经济发展大盘。2022年，我国新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，其中增值税留抵退税超过2.4万亿元，是税费支持政策的“重头戏”。增值税留抵退税政策惠及我国国民经济的诸多行业，帮助企业缓解了经营困难时期的现金流压力，增强了发展的内生动力。从我国增值税留抵退税的历史沿革看，其行业覆盖范围不断扩大、退税额度不断提高，特别是2022年在“6+7”行业施行全额留抵退税，对“6+7”之外的行业采用留抵税额增量60%退税政策，创我国留抵退税规模最大纪录。为体现增值税税收中性的特点，建议对全行业施行增值税留抵退税全额退税，从源头上减少政策性因素形成的留抵退税，补齐现代增值税制度建设的留抵退税短板。对全行业施行全额留抵退税，既能直接减少企业资金占用，又能间接解决增值税征管强度高、税收中性不明显等问题。
2.延续实施小微企业相关税收优惠政策，助力小微企业扬帆远航。小微企业是经济发展的“毛细血管”，是推动国民经济和社会发展的重要力量，对恢复经济活力具有不可替代作用。有必要延长实施小微企业“六税两费”等一系列税费优惠政策，有效减轻小微企业税费负担，改善经营状况。此外，通过延续实施金融机构小微企业贷款利息收入免征增值税等相关优惠政策，鼓励金融机构加大对小微企业信用贷、首贷支持力度，为小微企业发展提供融资支持。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）
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国家税务总局河北省税务局课题组.新经济形势下税收优惠政策调整策略刍议[J].税务研究，2023（8）：43-46.
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