税收服务高水平对外开放的思考——基于新疆打造“税路通·新丝路”服务品牌的调查
作者：
缪陆军（国家税务总局新疆维吾尔自治区税务局）
近年来，为更好服务高质量“引进来”和高水平“走出去”，国家税务总局打造了“税路通”服务品牌，把税收服务延伸到跨境投资全周期，推动实现跨境投资“信息通”“政策通”“服务通”。新疆等全国各地税务机关立足本土特点，结合工作实际，深入拓展“税路通”服务品牌内涵，推出各具特色的“税路通”服务子品牌，为跨境纳税人缴费人提供了更加专业化、规范化、国际化的税费服务产品。本文对新疆税务部门探索建立的“税路通·新丝路”服务品牌进行解剖式调研，总结实践做法，对其典型特征和探索价值进行理论分析，对税收如何更好地服务高水平对外开放进一步深入思考，期冀为税收服务高水平对外开放和高质量共建“一带一路”提供智力支持。
地处亚欧大陆中心地带的新疆，是我国向西开放的前沿，具有独特的区位、政策、资源等优势。2022年7月，习近平总书记视察新疆时指出，“随着我国扩大对外开放、西部大开发、共建‘一带一路’等深入推进，新疆从相对封闭的内陆变成对外开放的前沿”。新疆把自身区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，推动“一港、两区、五大中心、口岸经济带”建设不断取得新突破，推动丝绸之路经济带核心区建设不断走深走实。近年来，新疆税务部门主动服务新疆高水平对外开放和高质量共建“一带一路”，充分发挥和拓展提升税收职能作用，以纳税人缴费人需求为导向，全面推行“税路通·新丝路”服务品牌，努力构建具有新疆特色的跨境税费服务体系，形成了有特色有亮点的经验做法。
（一）深化税收共治，形成服务新疆高水平对外开放新格局
坚持“立足税收、走出税收”，汇聚各方力量，形成税收服务新疆高水平对外开放的强大合力。一是立足独特区位优势，汇聚职能部门合力。进一步完善税务部门与商务、海关等部门的合作机制，大力支持边民互市贸易、市场采购贸易、跨境电子商务、二手车出口试点等新模式新业态，进一步提升出口及出口退免税效率。2023年新疆外贸进出口规模首超3 500亿元，增速居全国第二，其中对中亚五国进出口2 836.7亿元，增长50%。税务部门与外汇管理部门合作，实现对外支付税务备案全流程网上办。税务部门与铁路、银行分别签署《“铁税互动”税收宣传合作协议》《“银税互动”合作协议》，实现相关职能部门协同联动推进。部分口岸税务机关还与海关、出入境管理、铁路等部门组建“服务联盟”，针对企业对外投资、税收抵免等需求，提供通关、办税、融资等集约化便利服务。二是放大对口援疆优势，携手推进向西开放。与陕西、河南、重庆、四川4省（市）税务局签署《陕豫渝川新“五心联动”服务中欧班列税收合作框架协议》，不断完善与“一带一路”国内沿线省（市）税务部门税收合作机制，促进中欧班列全国五大集结中心税收服务质效提能升级。新疆、辽宁、广西、重庆、上海五地税务部门联合开展“税收服务‘一带一路’”线上普法活动，邀请“走出去”企业讲述在“一带一路”倡议下相关国家和地区的税收制度、国际税收政策以及企业“走出去”的故事。三是拓展沟通交流渠道，深化国际税收合作。在2023年（中国）亚欧商品贸易博览会期间，国家税务总局新疆维吾尔自治区税务局局长与吉尔吉斯斯坦税务局局长进行了交流对话，增进了与周边国家税务部门之间的了解互信。新疆维吾尔自治区税务局与中亚经济合作学院建立沟通交流机制，积极参与其举办的培训和学术交流会议，就税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划、税收协定及如何促进营商便利度等议题进行深入交流探讨，进一步深化国际税收合作。
（二）丰富服务内涵，推动实现具有新疆特色的“信息通”“政策通”“服务通”
聚焦纳税人诉求，立足独特区位优势，深入拓展“税路通”服务品牌内涵，服务企业跨境经营，护航新疆“走出去”企业行稳致远。
1.打造重点辐射中亚、南亚、西亚的“信息通”，满足跨境纳税人对外投资时“应知”的需求。坚持跨境税收服务产品“套餐式”供应，定期面向“走出去”企业开展专项政策宣讲会，帮助跨境纳税人了解中亚、南亚、西亚国家投资税收环境和税收争议的法律救济渠道。不断创新开发专业跨境税收服务产品，引导跨境投资者关注中外税收监管环境差异，帮助跨境纳税人提高税收遵从意识和风险意识。如在新疆维吾尔自治区税务局官方网站设立税收服务“一带一路”专栏，编发《国别税收信息研究》快讯和中国居民赴中亚国家投资税收指南，印发《稳外贸稳外资税收政策指引》《“走出去”税收指引》《海外税收案例库》，编制《中亚国家税收热点问题百问百答》，翻译出版哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦等国家的税法逾415万字，基本形成了新疆周边国家税法中文译本体系。
2.打造立足丝绸之路经济带核心区建设的“政策通”，满足跨境纳税人对税收优惠政策“惠企”的需求。目前，新疆正加快形成以油气生产加工、煤炭煤电煤化工、绿色矿业、粮油、棉花和纺织服装、优质畜产品、绿色有机果蔬、新能源新材料等“八大产业集群”为支撑的现代化产业体系，新疆税务部门及时编写延续优化完善的税费优惠政策和“八大产业集群”税费优惠政策等汇编，利用数字化手段精准推送有关税收优惠政策和税收风险提示，变“人找政策”为“政策找人”，确保每项税收优惠政策都能实现直达快享。2023年新疆新增减税降费及退税缓费460.2亿元，有力支持新疆优势产业为核心区高质量发展赋能。此外，新疆税务部门还在乌鲁木齐、喀什、阿拉山口、霍尔果斯4个综合保税区推广实施综合保税区增值税一般纳税人资格试点，认真落实境外投资者实行以分配利润用于境内直接投资暂不征收预提所得税即递延纳税的优惠政策，严格落实境外所得税收抵免政策，做好《中国税收居民身份证明》开具工作，便利纳税人境外享受税收协定待遇，帮助“走出去”企业发挥国内国际两个市场两种资源联动效应。
3.打造专业化、规范化、国际化的“服务通”，满足跨境纳税人对税收营商环境“便民”的需求。建立“1+3”国际化个性化专家团队，疏通跨境办税的“痛点”“堵点”，从投资的前、中、后三个阶段全周期为跨境纳税人提供优质个性化服务。用好重点外商投资企业名册信息台账和“走出去”企业清册，锁定需求企业名单，提供上门服务和网上服务，提升跨境投资企业获得感和体验感。加快推进“非接触式”服务，将新疆“非接触式”服务清单扩充到233项。打破数据壁垒、地域限制，将占到新疆涉税业务量95%以上的142项业务纳入全疆通办范围。设立“一带一路”税收服务绿色窗口，服务中国（新疆）自由贸易试验区，对自由贸易区内新办企业实施“一站式”办理。持续压缩出口退税办理时间，对出口退税业务实施受理、审核、复核、核准“一条龙”流转工作模式，建立出口企业专人联系制度，实现出口退税全面无纸化、快速化。目前，正常出口退税平均办理时间不到2.5天，纳税信用等级高的重点出口企业基本实现“当日办”。通过开设博览会税费服务“绿色通道”、组建志愿服务团队、编印税收服务手册（中英文版）等系列活动，服务中国-亚欧博览会和新疆喀什·中亚南亚商品博览会。
（三）夯实人才基础，为服务新疆高水平对外开放提供智力支持
牢固树立人才是第一资源的理念，主动适应中国税务参与全球税收治理的要求，多措并举培养立足新疆、面向全国、辐射中亚的国际化税收人才，努力打造西北地区国际化税收人才高地。一是建机制，不断加强制度体系建设。新疆税务部门实施人才兴税战略，出台“税润天山”干部教育培训高质量发展行动计划、“青新胡杨”青年成长计划，抓住人才源头培养、跟踪培养、全程培养等关键环节，认真落实国家税务总局“人才工程育俊杰”机制体系。以学习兴税工程为载体，以落实国家税务总局税务干部业务能力升级和领导胜任力测试机制为抓手，健全一整套“学测用评”制度体系，促进广大税务干部在学习中成长成才。二是搭平台，及时发现国际税收人才。每年定期举办英语（口语）风采大赛以及“税务＋外语”复合型人才培训班，挖掘出了一批有培养潜力的“税务+外语”复合型人才，建立了覆盖全系统的国际税收和外语专业人才库，外语人才掌握了英语、俄语、哈萨克语等多语种，方便进行税务交流和税收服务。三是重培养，提升国际税收人才质量。新疆税务部门印发《关于在国际税收条线开展党建与业务融合互促活动的通知》，将党建和国际税收业务工作有机融合。此外，与山东税务举办“线上线下”联合培训等方面的深度合作，组织二十余人次赴山东参加两期实战化国际税收岗位培训。
二、税收服务高水平对外开放新疆实践的典型特征和探索价值
国家税务总局聚焦服务高质量“引进来”和高水平“走出去”，整合、优化、出台一系列服务跨境投资者的务实举措，推出了“税路通”服务高水平对外开放品牌，形成了以国家税务总局为龙头、以36个省级税务局为支撑的“税路通”“1＋36”服务品牌矩阵。作为其中之一的“税路通·新丝路”服务品牌，既是对国家税务总局决策部署不折不扣的贯彻落实，也是结合新疆特点、具体实际的开拓创新；既是服务新疆高水平对外开放和高质量共建“一带一路”的现实需要，也是新疆税务部门坚定不移发挥和拓展提升职能作用的具体体现。目前，新疆税务部门紧紧围绕着力打造市场化、法治化、国际化税收营商环境，加力推进“税路通·新丝路”服务品牌，把其作为服务新疆高水平对外开放的重要阵地、主要抓手。在当前“税路通·新丝路”服务品牌向纵深推进的关键阶段，对“税路通·新丝路”服务品牌的典型特征和探索价值进行总结研究，具有一定的理论意义和现实意义。
（一）典型特征
1.坚持高站位，共治聚合力。新时代以来，新疆税务部门始终从新疆经济社会发展的大局出发，从国际政治经济发展大势中把握税收定位与作用，在推动税收共治、优化税收营商环境、释放税收优惠政策红利中不断下功夫，积极促进稳外资、贸易自由化与投资便利化，为新疆高水平对外开放大局注入税务力量。税收服务高水平对外开放的新疆实践与探索，不是税务部门的单打独斗，而是深化内外部协同配合，将其作为一项系统性工程，置于服务国家向西开放大局和深化国际合作中统筹推进，集聚了多部门联动的合力，汇聚了多省市协作的合力，凝聚了多主体互信的合力，释放了税收共治的“乘效应”，拓展了税收治理的“朋友圈”。
2.改革供给侧，服务全周期。在市场经济条件下，政府的主要职能是为社会提供公共产品或服务，而供给侧结构性改革是公共服务改革的必由之路。税务机关供给和纳税人需求是税收服务的一体两面：一方面要以“纳税人合理需求”倒逼“税收服务制度改革”；另一方面要主动增加纳税服务供给选择，保障税收服务的有效供给。税收服务高水平对外开放的新疆实践与探索，既是对企业期望更优跨境税收服务诉求的积极响应，也是新疆税务部门践行“以人民为中心”发展思想的主动行动。聚焦各阶段差异化涉税需求，主动提供多元化税收跨境服务产品：投资前引导跨境投资者做好有关税收准备，投资中引导跨境投资者享受东道国国内法提供的优惠政策，投资后引导跨境投资者关注东道国税法修订、转让定价调查等税收风险。通过把税收服务延伸至跨境投资经营的全周期，确保实现“税路通”的“信息通”“政策通”“服务通”。
3.立足核心区，辐射中南西。税收服务高水平对外开放的新疆实践与探索，坚持国内税收和国际税收联动，立足支持核心区，重点辐射中亚、南亚、西亚，认真落实好关于西部大开发、新疆困难地区的税收优惠政策，打造重点辐射中亚、南亚、西亚的“政策通”“信息通”“服务通”，着力培养和储备一批懂周边国家语言的国际税收人才，全力支持新疆优势产业为核心区高质量发展赋能，全力支持新疆打造内陆开放和沿边开放的高地。
（二）探索价值
1.进一步推动了经济社会治理能力的提升。近年来，新疆税务部门将税收服务有机融入经济社会管理，从推动税收共治、畅通沟通机制、提供全周期服务、建立专业服务团队、创新知识产品等方面，推出了一系列具体举措，积极构建具有新疆特色的跨境投资税收服务体系，在促进新疆企业“走出去”等方面发挥了重要作用。特别是围绕服务新疆高水平对外开放和高质量共建“一带一路”，深化拓展内外部协同配合，既利用相关部门信息加强税收服务，又把税收信息提供给相关部门合理使用，既推动形成服务新疆高水平对外开放的合力，又提升了经济社会治理水平，更好彰显了税收的价值与作用。
2.进一步推动了国际税收营商环境的优化。推动高水平对外开放，优化营商环境既是基础工程，也是关键工程。如何利用好国内国际两个市场，通过优化营商环境服务市场、深耕市场、繁荣市场，不仅是新疆扩大开放的重要课题，也是建设丝绸之路经济带核心区的重要内容。税收营商环境是营商环境的重要组成部分，是激发市场主体活力、推动经济高质量发展的重要保障。新疆税务部门依托“税路通·新丝路”服务品牌，从解决跨境涉税疑难问题诉求入手，全面落实各项税费优惠政策，推进跨境税费优惠更直达；提供智能化、规范化、精准化的跨境税收服务，推进跨境办税流程更精简，持续提升跨境纳税人缴费人获得感和满意度；助力更多生产要素跨境良性互动、有效循环、有序流动，优化了国际税收营商的“软环境”，为新疆开放与发展提供了“硬支撑”。
3.为跨境纳税人提高投资经营确定性提供了支持。当前，跨境投资经营中的不确定性增加，抑制了投资活动和消费活动，为经济活动提供确定性是政府部门的重要职责。新疆税务部门依托“税路通·新丝路”服务品牌，着力增强税费政策的确定性，及时宣传、推送和落实延续优化完善的税费优惠政策，还围绕延续优化完善的税费优惠政策统一各地基层机关操作，主动为跨境企业提供税收协定待遇相关服务和防范投资风险等分国别的政策咨询，通过预先裁定、预约定价安排等保障税收确定性的政策工具，消除跨境经营纳税人面临的双重征税问题，推动涉税争议解决，帮助被不确定性包围的跨境企业获得更多投资经营确定性。
开放已经成为当代中国的鲜明标识。党的二十大报告把“推进高水平对外开放”作为“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重要内容。习近平总书记多次强调，“中国推动更高水平开放的脚步不会停滞”，要“推动更深层次改革，实行更高水平开放，为构建新发展格局提供强大动力”。在开放条件下，一国的税收服务与管理水平、国与国之间的税收合作程度，将深刻影响一国的开放水平和国家间的联通水平，进而影响国家间的经贸关系。因此，税收如何更好服务高水平对外开放已经成为我国税务部门面临的重要课题，对此笔者结合新疆税务部门推出“税路通·新丝路”服务品牌实践提出以下五点建议。
（一）坚持胸怀两个大局，把税收服务对外开放和服务对内开放统筹谋划推进
当前，我国既坚定实施扩大内需战略，推动形成强大国内市场，以国内大循环吸引全球资源要素；又加快建设贸易强国，推动贸易投资自由化便利化，促进市场相通、产业相融、创新相促、规则相联，在更高开放水平上形成良性循环。2024年1月召开的全国税务工作会议强调：“既要治理一域，又要胸怀全局，切实把税务工作放到党和国家事业发展大局中去谋划推进。”因此，税收要站在统筹国内国际两个大局的高度来服务高水平对外开放。既要围绕促进贸易和双向投资、贸易和产业等协调发展，建立健全促进国内国际双循环、区域协调发展和高水平对外开放的税收制度体系，加力推进“税路通”品牌建设，积极促进国内国际两个市场两种资源联动效应有效发挥；又要围绕不断增强税收领域国际话语权和影响力，紧抓国际税收规则重塑机遇，加强税收多边合作平台建设，完善“一带一路”税收征管合作机制，在深度参与国际税收规则制定、解决跨境涉税争议中展现作为，培育新形势下我国参与国际税收合作和竞争的新优势，更好支持企业“走出去”，为我国经济高质量发展争取更大国际空间。
（二）坚持完善制度体系，不断提高国际税收政策确定性、完整性、导向性
税收更好服务高水平对外开放，从根本上看，需要按照税收现代化发展的要求，构建一套与我国高水平对外开放新格局相适应的国际税收制度体系。一方面，要进一步完善税收协定。鉴于部分2000年之前签订的税收协定太长时间未进行修订，建议系统梳理目前中国对外签订的双边税收协定，对不适应时代需求的条款进行重新谈判修订。同时，为满足“走出去”企业跨境投资需求，特别是考虑到我国在与一些共建“一带一路”国家的经济往来中处于资本输出国的角色，建议根据我国产业战略布局和各个国家（地区）的资本流动的情况，灵活增加税收饶让条款，并同时增加适用条件限制，防止滥用行为。另一方面，要完善涉外税收争议解决制度。建议根据非歧视原则以及正当程序原则统一相互协商程序，明确相互协商程序与国内其他法律救济措施的关系；在确保税收仲裁机制不对国家税收主权产生过多限制的情况下，适时将国际仲裁制度引入国际税收争议解决机制，提高涉外税收争议解决的效率。
（三）坚持惠企便民宗旨，积极营造市场化、法治化、国际化一流税收营商环境
2024年1月召开的全国税务工作会议强调：“加力推进‘税路通’品牌建设，着力打造市场化、法治化、国际化税收营商环境。”因此，要紧紧围绕“税路通”服务品牌建设要求和方向，深化拓展税务部门内外部协同配合，以更加积极有为的举措丰富“税路通”服务品牌内涵，深入拓展“税路通”服务品牌矩阵效应。建议深度融合企业服务需求和税务服务举措，为“走出去”和“引进来”企业提供更加精准的政策指引，每年更新国别（地区）投资税收指南和《“走出去”税收指引》，不定期更新海外税收案例库和跨境纳税人缴费人常见问题解答，坚持和完善对“引进来”“走出去”企业的税收事项事先裁定等服务，为跨境投资经营企业提供更多作出关键商业决策所需的税收确定性。同时，针对非居民企业跨境办税的难点堵点问题，积极探索服务举措创新，不断提升服务质效。比如，研究无国内账户的境外非居民企业和个人申报缴税便利措施，实现跨境申报网上办、办税无国界。再如，针对各地“引进来”企业的聚集特点，组织对各省级电子税务局进行英文、俄文等语种外语版深度嵌入升级改造，方便“引进来”企业的国际雇员办理各项涉税业务。
（四）坚持人才兴税战略，提升税收服务高水平对外开放的本领
面对经济数字化深入发展、国际税收规则发生百年来最大变革等新形势，当前要着力打造一支政治过硬、本领高强、作风优良的国际税收人才队伍。要深刻认识到国际税收人才紧缺性、培养长周期性等现状和特点，树立长远眼光，健全培养国际税收人才常态化工作机制。要有意识地发现、培养一批具有潜质的青年税务干部，形成国际税收人才梯队。要突出融合培养，既加强外国语言的学习培训，又加强专业提升与实践锻炼，提升税务干部参与全球税收协调治理的专业国际税收业务能力，为维护我国税收利益和跨境企业权益提供更充实的人才储备。要坚持“请进来”和“走出去”，深化拓展中国国家税务总局和经济合作与发展组织（OECD）协商发起的“中国-OECD联合培养税务法学硕士项目”，通过邀请国外税收专家到国内授课，选派国内人才到我驻外机构或国际组织工作实习等方式，打造一批具有国际视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际事务的税务人才。
（五）坚持合作共赢理念，不断增强国际税收合作的广度和深度
国与国之间的税收合作程度，将深刻影响一国的开放水平和国家间的联通水平，进而影响国家间的经贸关系，因此，加强国际税收合作对消除跨境贸易壁垒、促进国际经贸畅通具有重要作用。一方面，要持续健全“一带一路”税收征管合作机制。目前，“一带一路”税收征管合作机制已经建立，但参与主体还不够广泛，要提升共建国家和国际组织的参与度，力争把共建“一带一路”国家全部纳入税收征管合作机制，积极帮助和支持“一带一路”发展中国家提高税收征管能力，推动国际税收合作体系更加互惠互利。同时，建议加大对国际税收规则议题的讨论力度，积极以“一带一路”税收征管合作论坛成果名义，向联合国、经济合作与发展组织（OECD）反映“一带一路”税收征管合作机制成员国关于国际税收规则的建议，进一步提高“一带一路”税收征管合作机制在国际社会中的地位和影响力。另一方面，要大力拓展中国参与全球税收治理的深度。深度参与数字经济等领域的国际税收规则和标准制定，持续推动全球税收治理体系建设，特别是要跟踪各国实施“双支柱”方案最新动向，开展“双支柱”方案影响和应对评估分析，做好相关政策研究准备。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第4期。）
欢迎按以下格式引用：
缪陆军.税收服务高水平对外开放的思考：基于新疆打造“税路通·新丝路”服务品牌的调查[J].税务研究，2024（4）：57-63.
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●中国税务杂志社“高质量推进中国式现代化税务实践”主题征稿启事