国海政策 · 夏磊｜深度研究：稳增长的“两新一重”

什么是“两新一重”？“新城建”+“新基建”+“重大工程建设”。

中央经济工作会议提出，要提升新型城镇化建设质量。住房和城乡建设部部长王蒙徽近日接受新华社记者采访表示，明年将进一步加大“新城建”的推进力度。

“十四五”新型城镇化建设工程，包括都市圈建设、城市更新、城市防洪排涝、县域补短板、现代社区培育、城乡融合发展等六大方向。其中，有三个重点值得关注。

一是地下管网更新工程。

2021年中央经济工作会议上，习近平作出重要批示，要求“十四五”期间，必须把管道改造和建设作为重要的一项基础设施工程来抓。

韩文秀12月11日表示，一些地方发生燃气管道爆炸事故，要加强城市地下管网的排查和改造，建设以人民为中心的“里子”工程。发改委12月22日表示，加快补齐燃气管道、防灾减灾等领域短板，系统治理城市内涝，统筹推进排水防涝设施建设。

二是老旧小区改造工程。根据十四五规划，要加快推进城市更新，完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。预计十四五期间改造城镇老旧小区3500万户。

三是保障性租赁住房建设。中央经济工作会议提出，加强预期引导，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设。预计2022年我国将供应279万套保障性租赁住房，拉动投资3377亿元。

根据十四五规划，围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。

· 重大工程建设

发改委12月20日表示，适度超前开展基础设施投资，提出“三靠前”：一是靠前加强基础设施、二是靠前下达资金、三是靠前安排项目。作为稳投资的重要抓手，传统基础设施建设将更快发力，具体需要关注以下三个方面。

一是水利工程建设。

根据十四五规划，加强水利基础设施建设重在三个方面：

·重大引调水。推动南水北调东中线后续工程建设，建设珠三角水资源配置等工程。

·供水灌溉。推进新疆库尔干等大型水库建设，实施黄河河套等大型灌区续建配套，推进四川向家坝等大型灌区建设。

·防洪减灾。建设雄安新区防洪工程等。

二是电力系统工程建设。
根据十四五规划，大力提升风电、光伏发电规模，加快发展东中部分布式能源，有序发展海上风电，加快西南水电基地建设，安全稳妥推动沿海核电建设，建设一批多能互补的清洁能源基地，非化石能源占能源消费总量比重提高到20%左右。发改委12月22日表示，积极推进以沙漠、戈壁、荒漠地区以及海上为重点的大型风电、光伏基地建设。12月24日，2022年全国能源工作会议提出积极稳妥发展水电，加快推进西南地区龙头水库电站建设，核准开工一批重大工程项目。

三是交通强国建设工程。

根据十四五规划，加快建设交通强国重点包括：

·要完善综合运输大通道，加强出疆入藏、中西部地区、沿江沿海沿边战略骨干通道建设。

·构建快速网，基本贯通“八纵八横”高速铁路，提升国家高速公路网络质量，新改建高速公路里程2.5万公里。

·加快建设世界级港口群和机场群，新增民用运输机场30个以上。

·推进城市群都市圈交通一体化，新增城际铁路、市域（郊）铁路运营里程3000公里，新增城市轨道交通运营里程3000公里。

· 钱从哪儿来？专项债支持+新融资方式

专项债是“两新一重”的重要支持工具。在12月16日国新办举行的政策吹风会上，财政部预算司负责人宋其超介绍，“2022年专项债券重点用于9个大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程”，“要优先支持纳入国家‘十四五’规划纲要的项目”，“还要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度”。今年1-11月新增专项债的投向情况也证实了这一点。

新基建需要投融资的新方式。与传统基础设施建设的投融资方式不同，新型基础设施建设的投融资方式具有明显独特性，使得传统基建的投融资模式或将不适用于新基建。投资方式上，未来将从创新政府资金投入模式、创新金融信贷投入模式、创新投融资产品与服务、创新企业参与投融资机制、培育可持续的投资收益闭环五个方面入手构建新型基础设施投融资模式。

风险提示  政策力度与节奏不及预期风险；经济增速慢于预期风险；疫情反复风险等

稳投资是稳增长的重要发力点，基建投资占固定资产投资25%左右。当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。投资是拉动我国经济增长的重要引擎。从投资结构上看，基础设施建设投资、制造业投资与房地产投资占比分别约为25%、30%和20%，基建投资是固定资产投资中重要的一部分。

积极的财政政策为基础设施投资的开展提供保障。1-11月，基建投资累计同比仅为-0.17%，主要受资金端专项债发力后置，以及政策严监管防范债务风险影响较大。中央经济工作会议强调明年工作“要保证财政支出强度，加快支出进度”，日前财政部已下发2022年提前批专项债和一般债额度并要求一季度形成实物工作量。在财政政策支持更为积极的环境下，基建投资有望加速发力。

2、“两新一重”投资方向及规模

2.1  新型城镇化建设

中央经济工作会议提出，要提升新型城镇化建设质量。住房和城乡建设部部长王蒙徽近日接受新华社记者采访表示，明年将进一步加大“新城建”的推进力度。“十四五”对新型城镇化建设工程做出更加具体的部署，包括都市圈建设、城市更新、城市防洪排涝、县域补短板、现代社区培育、城乡融合发展等六大方向。其中，地下管网更新、老旧小区改造、保障性租赁整租房建设三个方向值得关注。

2.1.1  地下管网更新工程

地下管网改造被多次重点提及。最近部分城市发生的安全事故，多和年头久了管道陈旧失修有关。2021年中央经济工作会议上，习近平专门作了重要批示，要求“十四五”期间，必须把管道改造和建设作为重要的一项基础设施工程来抓。近日，住建部部长王蒙徽接受新华社记者采访时表示，“过去40多年的高速度、大规模建设，粗放式的发展积累了许多风险隐患，如地下管线老化、底数不清等问题突出，城市内涝、燃气爆炸等灾害事故多发，迫切需要更新改造”。发改委近日表示，要“加快补齐燃气管道、防灾减灾等领域短板，系统治理城市内涝，统筹推进排水防涝设施建设”。预计此轮地下管网改造工程的启动时间将较先前预期有所加快，目前部分省市已开始进行前期准备工作。

2.1.2  老旧小区改造工程

老旧小区改造是城市更新改造的重点之一。根据十四五规划，要加快推进城市更新，完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。预计“十四五”期间老旧小区改造项目将覆盖3500万户居民。

资金来源上，中央财政支持与地方自筹共同发力。中央层面，2020年7月国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，其中明确指出“将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，中央给予资金补助，按照‘保基本’的原则，重点支持基础类改造内容”。除中央资金支持以外，各地也通过土地出让金补充、存量房屋出售资金补贴、税收返还、资金奖补等政策积极给予新型城镇化建设项目资金支持。

2.1.3  保障性租赁住房：完善住房市场体系和保障体系

2020年底以来，发展保障性租赁住房成为租赁政策重心。2020年12月，中央经济工作会议把“解决好大城市住房突出问题”列为2021年重点任务之一，提出要高度重视保障性租赁住房建设。同月，住建部工作会议提出要“扩大保障性租赁住房供给，做好公租房保障，在人口净流入的大城市重点发展政策性租赁住房”。2021年3月，政府工作报告提出，解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。同月，“十四五”规划提出，有效增加保障性住房供给，完善住房保障基础性制度和支持政策。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。5月，住建部召开发展保障性租赁住房工作座谈会，北京、上海、广州、深圳等40个城市参加。6月，国常会确定加快发展保障性租赁住房的政策，缓解新市民青年人等群体住房困难；落实城市政府主体责任，鼓励市场力量参与，增加租金低于市场水平的小户型保障性租赁住房供给。6月，国办发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给。12月，中央经济工作会议强调，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设。

各地陆续规划保障性租赁住房供给计划。北京今年第三批次供地开始配建保障性租赁住房；上海、广州、深圳计划“十四五”时期新增的保障性租赁住房分别为47万套（间）、60万套（间）、40万套（间），均占新增住房供应总量的45%左右；合肥市“十四五”期间计划筹集保障性租赁住房15万套（间），占新增住房供应总量的30%以上。

关注“租购并举”模式下长租房与保障房建设带来的机会。中央经济工作会议指出“坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”。未来房地产将逐步淡化乃至消除其金融属性，回归居住这一本源属性。预计2022年我国将供应279万套保障性租赁住房，拉动投资3377亿元。

2.2  新型基础设施建设：重在数字转型、智能升级、融合创新

根据十四五规划，围绕强化数字转型、智能升级、融合创新支撑，布局建设信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施。韩文秀12月11日表示，要适度超前进行基础设施建设，在减污、降碳、新能源、新技术、新产业集群等领域加大投入，既扩大短期需求，又增强长期动能。新型基础设施主要包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施，是支撑新业态、新产业、新服务发展的战略性基石，是引领新一轮科技革命与产业变革、打造中长期经济发展新动能的先导性布局。在新型基础设施建设中，5G基站建设、工业互联网、人工智能、大数据中心、城际高铁与城轨交通、智慧充电桩、特高压电力传输等将成为重点投资领域。“十四五”时期，新型基础设施建设在疫情冲击下逆势而上，成为“两新一重”投资的重点领域。目前，全国有20多个省份出台实施新型基础设施建设计划。

2.3  重大工程建设

发改委12月20日表示，适度超前开展基础设施投资，提出“三靠前”：一是靠前加强基础设施、二是靠前下达资金、三是靠前安排项目。作为稳投资的重要抓手，传统基础设施建设将更快发力。

2.3.1  水利：重大引调水、供水灌溉、防洪减灾
“十四五”时期，要加强水利基础设施建设。立足流域整体和水资源空间均衡配置，加强跨行政区河流水系治理保护和骨干工程建设，强化大中小微水利设施协调配套，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力。坚持节水优先，完善水资源配置体系，建设水资源配置骨干项目，加强重点水源和城市应急备用水源工程建设。实施防洪提升工程，解决防汛薄弱环节，加快防洪控制性枢纽工程建设和中小河流治理、病险水库除险加固，全面推进堤防和蓄滞洪区建设。加强水源涵养区保护修复，加大重点河湖保护和综合治理力度，恢复水清岸绿的水生态体系。

在政策发力适当靠前的要求下，水利工程建设资金到位与投资完成速度将加速。资金方面，截至2021年11月，重大水利工程投资到位金额1044.8亿元，到位率为83.2%，慢于去年同期1.9pct。重大水利工程投资完成额1072.1亿元，完成率为85.4%，低于去年同期1.0pct。项目数量上，截至2021年11月，中央水利投资计划已分解落实水利建设项目13749个，较2020年同期增加了295个，同比增长2.2%。在中央经济工作会议强调政策发力适当靠前的背景下，各部委对明年的水利工程建设密集发声。发改委近日表示，适度超前开展基础设施投资，支持水利等基础设施建设。一是靠前加强基础设施、二是靠前下达资金、三是靠前安排项目。12月13日，水利部学习贯彻中央经济工作会议精神，强调按照政策发力适当靠前的要求，完善流域防洪工程体系和实施国家水网重大工程，实施大中型灌区续建配套与现代化改造，推进智慧水利建设。预计2022财年中央对水利工程投资资金将高于今年，资金到位与完成投资节奏将进一步加快。

2.3.2  电网：建设大型清洁能源基地、沿海核电、电力外送通道、电力系统调节项目
在保障能源安全的基础上，加快实施风电、水电、光伏、核电等可再生能源替代行动。12月24日，2022年全国能源工作会议提出，要加快实施可再生能源替代行动，推进东中南部地区风电光伏就近开发消纳，积极推动海上风电集群化开发和“三北”地区风电光伏基地化开发，抓好沙漠、戈壁、荒漠风电光伏基地建设，启动实施“千乡万村驭风行动”“千家万户沐光行动”。积极稳妥发展水电，加快推进西南地区龙头水库电站建设，核准开工一批重大工程项目。有序推进生物质能开发利用。积极安全有序发展核电。计划建成福清6号、红沿河6号、防城港3号和高温气冷堆示范工程4号机组，新增装机367万千瓦。在确保安全前提下，有序推进具备可靠条件的核电项目核准建设。从数量上看，2020年可再生能源产能达到89.5万兆瓦，同比增长18%。从结构上看，2020年风能、太阳能光伏与可再生水电能占可再生能源的前3位，占比分别为32%、28%、38%。预计“十四五”期间可再生能源产能或仍将保持两位数增长。

2.3.3  交通：加快建设交通强国
根据《交通强国建设纲要》，从2021年到本世纪中叶，分两个阶段推进交通强国建设。到2035年，基本建成交通强国。现代化综合交通体系基本形成，人民满意度明显提高，支撑国家现代化建设能力显著增强；拥有发达的快速网、完善的干线网、广泛的基础网，城乡区域交通协调发展达到新高度；基本形成“全国123出行交通圈”（都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖）和“全球123快货物流圈”（国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达），旅客联程运输便捷顺畅，货物多式联运高效经济；智能、平安、绿色、共享交通发展水平明显提高，城市交通拥堵基本缓解，无障碍出行服务体系基本完善；交通科技创新体系基本建成，交通关键装备先进安全，人才队伍精良，市场环境优良；基本实现交通治理体系和治理能力现代化；交通国际竞争力和影响力显著提升。到本世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。基础设施规模质量、技术装备、科技创新能力、智能化与绿色化水平位居世界前列，交通安全水平、治理能力、文明程度、国际竞争力及影响力达到国际先进水平，全面服务和保障社会主义现代化强国建设，人民享有美好交通服务。

具体落脚点：多层次铁路民航邮政齐发力，补短板多举措建“四好农村路”。基础设施布局方面，将推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展，构建高质量发展的铁路网络和综合交通枢纽建设；铁路交通装备方面，实现3万吨级重载列车和时速250公里级高速货运列车等方面的重大突破，合理统筹安排时速400公里级高速轮轨客运列车系统、时速600公里级高速磁悬浮系统等技术储备研发。农村公路建设方面，国务院办公厅印发《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》提出，到2035年，全面建成体系完备、运转高效的农村公路管理养护体制机制，基本实现城乡公路交通基本公共服务均等化，路况水平和路域环境根本性好转，农村公路治理能力全面提高，治理体系全面完善。

3、钱从哪儿来？

3.1  专项债是重要的支持工具

专项债是支持地方政府建设专项工程而发行的债券，投资重点倾向“两新一重”与“十四五”规划重大工程项目建设。我国地方政府债券可分为一般债和专项债，前者是地方政府为了缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券，后者是地方政府为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。专项债不计入财政赤字，具有政策灵活性。作为积极财政政策的重要工具，已成为近年发力的主力军。关于资金投向，在12月16日国新办举行的政策吹风会上，财政部预算司负责人宋其超介绍，“2022年专项债券重点用于9个大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程”，“要优先支持纳入国家‘十四五’规划纲要的项目”，“还要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度”。从目前已披露的专项债投向也可以看出这一趋势。今年1-11月新增专项债共计约3.5万亿元，其中超过8成用于市政建设与产业园区建设、社会事业、交通基础设施建设和保障性安居工程，16%投向农林水利、生态环保和能源基础设施建设。未来，专项债持续聚焦补短板、强弱项、惠民生，精准发力稳投资，主要投向“两新一重”、城乡建设、老旧小区改造等重大项目。

3.2  新基建投融资新方式可期

新型基础设施存在其独特性，需要发掘新型投融资方式，未来将构建政府引导、企业主导、市场运作的新型基础设施投融资模式。与传统基础设施建设的投融资方式不同，新型基础设施建设的投融资方式具有明显独特性：新基建的投融资规模更加差异化、主体更加多元化、运营更加市场化。这些特点使得传统基建的投融资模式或将不适用于新基建。针对建设资金来源的问题，目前全国多地已开展政策试点，拓宽融资渠道。未来将更多地发挥政府资金对投资的引导带动作用，充分利用市场手段、发挥市场力量，拓宽资金来源、创新投融资方式，有效调动社会资本参与积极性，从创新政府资金投入模式、创新金融信贷投入模式、创新投融资产品与服务、创新企业参与投融资机制、培育可持续的投资收益闭环五个方面入手构建新型基础设施投融资模式。

证券研究报告《稳增长的“两新一重”》

对外发布时间：2021年12月31日

发布机构：国海证券股份有限公司

本报告分析师：夏磊

SAC编号：S0350521090004

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