当期荐读 2022年第6期 | 我国数据要素市场建设的发展现状与发展趋势研究

Original 陈兰杰侯鹏娟等信息资源管理学报 2024-01-09

图 | Internet

陈兰杰¹　侯鹏娟²　王一诺¹　孙耀明²

1.河北大学管理学院，河北省数字治理与协同治理研究基地，保定，071000；　

2.河北大学图书馆，保定，071000

摘要

数据要素市场建设是我国“十四五”时期数字经济发展中的关键一环。文章采用案例分析法、归纳演绎方法、内容分析法等，基于数据整理和对比间接反映数据要素市场状况，从理论研究和实践发展两个视角，从政策引导、发展现状和战略规划三个维度，梳理了我国数据要素市场发展现状及其未来发展的关键内容。在此基础上，揭示了我国数据要素市场发展的六大趋势，即政策体系逐渐完善、公共数据治理先行、数据资源化资产化趋势明显、数据多元化治理、数据安全与隐私保护受重视和跨境数据交易的积极探索。

关键词

数据要素市场　发展趋势　数据估值与定价　数据交易模式　跨境数据交易

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01 引言

随着数字经济的蓬勃发展，数据资源逐渐成为国家基础性战略资源。2019年，“十九届四中全会将数据确定为生产要素，提出加快培育数据要素市场”^[1]。2020年发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》使数据要素市场化配置正式上升为国家政策^[2]。“十四五”时期，随着我国数据要素市场进入创新发展的关键阶段，数据要素市场将成为我国高标准市场体系的重要组成部分。与此同时，各地数据要素市场的建设热潮不断，上海数据交易所、北京国际大数据交易所、北部湾大数据交易中心、粤港澳大湾区数据平台等交易所纷纷成立，阿里、腾讯、百度、京东、数据堂等企业数据服务交易商业化也不断成熟。

但是，目前我国数据要素市场的理论与实践仍处于初期探索阶段，数据要素市场未来如何发展，怎样发展，还没有统一的模式。因此，有必要对我国数据要素市场的发展现状和未来走向做一深入的思考和梳理，挖掘数据要素市场培育思路，才能更好地为数字经济发展助力。因此，本研究计划从理论层面和实践层面两个角度，从政策导向、发展实践和战略规划三个维度，全面审视我国数据要素市场发展现状，识别我国数据要素市场的发展趋势。

文章首先在梳理我国数据要素市场的研究成果的基础之上，重点选取国内数据要素市场建设的先进省市和典型案例进行分析。结合国家政策依据重点回答以下三个问题：

第一，国内有哪些省市在数据要素市场建设方面进行了创新实践，主要建设模式是什么？

第二，国内数据要素市场的战略规划有哪些，主要任务和重点建设内容是什么？

第三，我国数据要素市场的未来发展趋势是什么，如何理解？

我国数据要素市场的相关研究

2.1　数据要素价值、交易模式及估值模型研究

数据要素是数据要素市场的核心，对数据要素的内涵和特征，数据要素价值、估值模型及其实现，数据要素交易模式等相关研究是学者们首先关注的要点。蔡跃洲等^[3]认为数据要素具有非竞争性、低复制成本、非排他性/部分排他性、外部性以及即时性等技术－经济特征。而其价值表现在微观层面体现为，满足好奇心，提高认知能力和决策水平，最终体现为福利提升;在宏观层面体现为，提高全要素生产率，发挥乘数效应^[4]。此外，数据要素价值化要经历三个阶段，分别是数据资源化、数据资产化和数据资本化^[5]。从实践来看，数据交易主要有两种模式：一是数据撮合交易模式，二是数据增值服务模式^[6]。邹传伟^[4]参考谷歌的PageRank算法，提出了数据要素估值框架DataRank，帮助数据要素市场参与者评估数据要素单元的货币价值。上述研究对认识数据要素及其价值有一定参考意义。

2.2　数据要素市场内涵、功能研究

数据要素市场培育是推动数字经济进一步发展的必然要求，数字经济的健康发展是数据要素市场培育的基本前提^[7]。目前对数据要素市场还没有公认的定义。何玉长等^[8]认为数据要素市场是作为生产要素的数据产品的交易渠道和交易关系,交易渠道是实现数据要素交易的平台和途径，交易关系是数据要素交易方在交易过程中结成的相互联系；邹传伟^[4]认为数据要素市场存在两类经济主体，一类是数据提供者，另一类是数据需求者。数据要素市场的基本功能是促进数据要素从数据提供者流向数据需求者，以实现数据要素的有效配置。要素市场要实现资源配置的功能，还必须建立要素定价机制、收入分配机制、交割基础设施等结构^[9]。数据要素市场在整体架构上将是分布式的，本质上是一个分散的、非标准化的并能适应多样化需求的场外市场，只有小部分标准化程度高的数据要素才适合进行集中化交易^[4]。虽然学界关于数据要素市场内涵的研究较少，但上述分析较具体，有一定的代表性。

2.3　数据要素市场基础制度与运行机制研究

数据要素市场基础制度是数据要素市场正常运行的制度基础，是数据健康交易流转的前提。张丽霞^[10]认为中国数据要素市场的架构体系包括：市场主体即数据要素、基础设施以及制度体系；强锋等^[11]认为数据交易市场合规制度建设应包含数据要素的准入管理、交易方的准入管理、交易行为的合规监控、交易的技术实现方法等多个方面的规范制度建设。数据要素市场基础性制度构建要遵循三个原则：先制度建设，后推进实施；先重点领域，再全部领域；先国内建设，后国际融合^[12]。在具体制度建设方面，罗培等^[13]认为培育数据要素市场，必须坚持问题导向、目标导向，关键是加快建设透明、安全、可信的数据要素市场体系，以及加快建立确权、定价、交易的数据要素市场机制。何玉长等^[8]认为数据要素市场运行有三个新机制，即价格机制、供求机制和竞争机制；陆峰^[14]认为要加快推动数据安全、个人信息保护、数据跨境流动等方面的法律法规制度建设，为数据要素市场健康构建法制保障。通过上述研究不难发现，学者们对数据要素市场的运行机制，虽然有共识，但整体上并没有形成一致的认识，还缺少一个整体框架。

2.4　数据要素市场发展现状与培育实践

数据要素市场发展既有我国数据要素市场的整体研究，也有地方政府数据要素市场建设实践研究^[15-19]。我国数据要素市场主要以区域性市场为主，如地方性的数据交易平台^[8]。2019年中国数据要素市场(交易服务)的规模约为33亿美元，按5%—10%的佣金率推算，对应的交易规模为330亿—660亿美元，仅相当于美国的1/5^[3]。总体看，中国数据要素市场尚处于起步阶段，在数据权界定、开放、交易、监管等方面，还存在着一系列问题，如现行数据交易处于行业自治状态，具有短期性、垄断性、数据要素产权界定不清等问题^[4]。此外，缺少数据管理综合部门，缺少为数据要素高效配置的基础性法律法规，缺少通过数据清单化管理提升数据开放共享水平的办法，数据要素市场体系功能残缺^[20]。数据要素理论研究滞后于业务形态的创新发展^[11,21]。

关于如何培育数据要素市场，杨锐^[21]认为培育数据要素市场的关键是数据供给的市场化；王伟玲等^[22]认为数据要素市场培育的路径为积极开展数据要素市场试点、组建数据要素市场生态联盟和加强数据要素管理能力建设；施羽暇^[23]认为要优化数据资源供给，解放数据要素生产力；探索建立数据交易流转机制，加速数据流通；建立完善数据治理体系；强化数据安全保障能力。陈兵等^[24]建议将数据要素市场建设和管理的权力收归中央政府，形成全国一体化的数据交易市场体系。同时要加强对政府的行为规范，促进要素市场的公平竞争。

梳理发现，学者们对我国数据要素市场展开了多主题的研究，重点关注数据要素市场的基本理论、基础性制度与立法、培育途径与模式、数据要素市场治理等问题，关注主题较广泛。总的来看，这些成果都突出强调数据资源的开放共享以及数据资源价值的释放。但对国内当前数据要素市场主要建设模式是什么，主要任务和重点建设内容是什么，以及我国数据要素市场的未来发展趋势是什么，并没有做出回答，因此本文将在这些方面展开探索性研究。

我国数据要素市场的发展现状

3.1　政策导向：数据要素市场发展的国家部署

数据要素市场的发展需要国家政策指明发展方向。2020年3月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护^[2,25]。2020年5月，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次提出，加快培育发展数据要素市场，深化数据要素市场化配置改革为核心^[26]。2022年1月，《国务院办公厅要素市场化配置综合改革试点总体方案》重点强调，数据要素流通规则的建立包括完善公共数据开放共享机制、建立健全数据流通交易规则、加强数据安全保护等，同时提出积极探索原始数据不出域、数据可用不可见的交易范式等^[27]。在规划上，虽然目前还没有专门的针对数据要素市场发展的相关规划，但2021年3月国家颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》^[28]、2021年11月颁布的《“十四五”大数据产业发展规划》^[29]和12月颁布的《“十四五”数字经济发展规划》^[30]等政策文件对数据要素市场都有相关阐述。

其中，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要迎接数字时代，激活数据要素潜能、建立健全数据要素市场规则、发展技术和数据要素市场、加强数据安全评估，推动数据跨境安全有序流动等。《“十四五”大数据产业发展规划》提出数据要素价值评估体系初步建立，要素价格市场决定，数据流动自主有序，资源配置高效公平，培育一批较成熟的交易平台，市场机制基本形成。《“十四五”数字经济发展规划》中五个发展目标的第一个目标就是到2025年，数据要素市场体系初步建立；第二个目标就是充分发挥数据要素作用等。这些规划为未来五年我国数据要素市场建设指明了方向和目标，国家数据要素市场战略规划具体内容见图 1所示。

图1　国家数据要素市场战略规划

国家政策是数据要素市场建设所需遵循的基本依据，对引导各省市数据要素市场建设起到了引领作用。但是，目前数据要素市场建设的政策文件还不够具体与完备，还需要进一步优化和完善。

3.2　创新实践：数据要素市场培育的标杆引领

“十四五”时期是我国工业经济向数字经济迈进的关键时期，当前，除了国家对数据要素市场发展作出战略规划外，部分省市也将数据要素市场发展写入其“十四五”战略规划中，并且开展了大胆的实践，初步形成了我国数据要素市场建设的代表性经验。本部分梳理了四个省、市的数据要素市场建设特色实践，及其建设的关键内容和路径（见表 1）。并以四个省份的相关规划为分析蓝本，以了解“十四五”时期我国数据要素市场建设主要任务和重点建设内容。所选取的案例在数据要素市场建设培育方式上各具特色，共性与特性共存，能够为我国数据要素市场未来发展起到示范引领和标杆导向作用。

3.2.1　上海模式：引领全国数据要素市场体系建设

上海在数据要素市场发展方面一直处于全国第一梯队，具体表现为三个领先：一是数据产业规模全国领先，二是数据流通活跃度全国领先，三是数据价值转化能力全国领先^[31]。上海市数据要素市场建设实践如下：

表1　上海市、北京市、贵州省、广东省的数据要素市场建设特色实践

（1）积极打造全国及国际数据配置平台。2021年上海市政府颁布《上海市数据条例》并成立上海数据交易所。上海数据交易所是推动数据从资源向要素转化的枢纽，该所成立之日，挂牌数据产品20个，涉及金融、交通、通信等八大领域，首批签约数商达30家^[32]，涵盖具有市场影响力的交易主体及数据交易合规评估、资产评估、数据交付等专业服务机构。

（2）推动多元主体参与数据交易，构建“数商”新业态。例如加强工业、信用、金融等八个领域高质量的数据供给；推动国企、民企、外企等多元主体参与数据挂牌；积极对接全国范围内数商机构，创新数商沙龙等在内的工作机制；加大对数据流通交易领域的技术、资金、人才等政策支持；开展数据资产化等相关前瞻研究^[31]。

（3）推动数据更好赋能数字经济，深化“不合规不挂牌、无场景不交易”模式。为了推动数据更好赋能数字经济发展，上海市实施了“2+3+1”重点任务工程^[33]；持续优化“全时全域全程”的数据交易系统。同时，针对数据交易全过程提供一系列制度规范，深化“不合规不挂牌、无场景不交易”的“上海交易模式”。从上海市的“十四五”规划来看，上海市的目标是建设成为具备链接全球、市场活跃、治理完善、生态繁荣的国际数据港^[34]。建设内容如图2所示。

注：根据《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》整理

图2　《上海市“十四五”战略规划》数据要素市场内容

3.2.2　北京模式：打造国际数据之都

作为全国经济数字化程度最高的城市之一，北京已经汇聚了大量有待激活的高价值数据资产，在国内具有重要的数据要素配置地位^[35]。在数据要素市场发展方面，北京市主要采取了如下措施：

（1）构建“共建共治共享”数据资源体系，推动数据跨界流转。首先，大力推进政务信息共享。通过建立统一数据目录，聚合全市62个市级部门、1000多个业务处室的数据^[36]，基于区块链等技术，形成可靠稳定的数据资源共享开放体系。其次，加大公共数据开放。目前，北京市政务数据资源网已无条件开放了数据记录约13.48亿条，有条件地开放了数据总量达35亿条^[37]。此外，北京还建设了创新应用数据开放基地，向社会、企业、个人有序开放政府数据^[38]。

（2）推进数据专区建设，发掘数据要素社会价值。北京率先在全国提出了数据专区模式的概念，并进行了深入实践。例如建立了交通数据专区、金融数据专区、医疗数据专区等，这在某种程度上解决了数据要素市场的关键核心问题。金融数据专区与20余家银行对接，发放贷款近万笔，涉及资金超过350亿，充分体现了数据的价值^[39]。

（3）打造国际数据之都，推进数据要素市场共建共治共享。2021年3月31日，北京市国际大数据交易所成立。这是国内首家基于“数据可用不可见，用途可控可计量”新型交易范式的数据交易所，定位于打造国内领先的数据交易基础设施和国际重要的数据跨境流通枢纽^[40]。在成立当日，还建立了数据要素产业链生态联盟，以此来推动数据要素市场的共建共治共享。

从北京市的“十四五”规划来看，北京市的目标是推动数据要素有序流动和培育数据交易市场，探索跨境数据流动新模式。具体规划内容如图3所示。

注：根据《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》和《北京市促进数字经济创新发展行动纲要（2020—2022 年）》整理

图3　《北京市“十四五”战略规划》数据要素市场内容

3.2.3　广东模式：以市场化改革为突破口，打造数据要素全价值链

广东省是国内最早布局数字经济政策的省份之一^[41]，具备在全国率先构建省域数据要素市场体系的先决条件和相关优势^[17]。广东推动数据要素市场建设的主要实践包括：

（1）健全数据法规体系，优化制度供给。2020年，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台后，广东省先后出台了《广东省建设国家数字经济创新发展试验区工作方案》《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《广东省首席数据官制度试点工作方案》《广东省公共数据管理办法》《广东省公共数据开放暂行办法》等八部政策法规。特别值得一提的是《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，该方案是全国首份数据要素市场化配置改革文件，提出了广东数据要素市场化配置改革主要思路，即“1+2+3+X”。其中，“1”是坚持“全省一盘棋”；“2”是构建两级数据要素市场结构；“3”是推动数据新型基础设施、数据运营机构、数据交易场所三大枢纽建设；“X”是推进各个领域场景数据要素赋能，释放数据生产力潜能^[42]。

　　（2）构建两级数据要素市场。广东在全国率先出台了数据要素市场化配置改革方案，在方案中提出了构建两级数据要素市场理念，即充分发挥政府机制、市场机制和社会志愿机制，构建以政府行政机制为主的推进公共数据开放利用的“一级数据要素市场”和以市场竞争机制为主的鼓励社会数据交易的“二级数据要素市场”^[39]。

　　（3）在全国率先实施首席数据官制度试点。2021年5月，广东选取全省6个省直部门以及10个地市，设立专属职位与制度，负责各部门之间数据协调处理与共享开发利用^[43]。重点探索破解政务数据共享开放方面存在的权责分工不明、缺乏统一标准、协调难度大等问题，从而加快促进公共数据价值释放^[42]。

　　（4）探索公共数据资产化管理。广东率先在全国开展了公共数据资产凭证和数据要素统计核算试点以及数据资产统计调查制度。2021年10月，广东省推出全国首张空白公共数据资产凭证，为全面推进数据要素市场化改革奠定了重要基础。

　　除上述之外，广东省支持广州南沙（粤港澳）数据要素合作试验区和珠海横琴粤澳深度合作区建设，探索建立“数据海关”，开展跨境数据流通的审查监管工作等。

　　从广东省的“十四五”规划来看，广东省的目标是打造理念先进、制度完备、模式创新、高质安全”的数据要素市场体系和市场化配置改革先行区^[44]，其战略规划具体内容如图4所示。

注：根据《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》整理

图4　《广东省“十四五”战略规划》数据要素市场内容

3.2.4　贵州模式：打造国家大数据（贵州）综合试验区，推行省域数据要素市场自治与可信流通

贵州省作为全国首个国家大数据综合试验区，在培育数据要素市场方面根基深厚。贵州数字经济增速连续六年排名全国第一^[45]。其在数据要素市场建设方面的主要实践如下：

（1）构建完善的大数据政策和制度体系。从2013年开始，贵州就率先布局大数据发展，截至目前陆续出台20项大数据相关政策，这些大数据政策和制度体系涉及大数据标准化顶层规划、政府数据共享开放、数字经济新业态、新模式、数据共享规范等，加快了贵州数据要素的汇聚、融通、应用，为贵州数据要素市场培育提供了强而有力的政策支持。

（2）打造国家大数据（贵州）综合试验区。2015年4月贵州成立了全国首家大数据交易所——贵阳大数据交易所，2015年创办的数博会（中国国际大数据产业博览会的简称）为全球政企共议数据要素市场发展提供了良好的平台。2020年，贵州省数据共享交换平台与国家平台完成了级联，12108个国家数据资源依托省数据共享交换平台面向全省各级政务部门提供服务^[46]。

（3）实施“区块链+数据交易”专项融合应用工程。2020年国家发改委首次把区块链纳入新技术基础设施中。随后，贵州先后出台了《贵州省人民政府关于加快区块链技术应用和产业发展的意见》《贵阳贵安区块链发展三年行动计划（2020-2022）》等规划，引入培育20家区块链重点企业，打造极具活力的区块链创新创业生态体系。

（4）打造省域数据要素市场自治与可信流通。2021年贵州率先提出省域数据要素市场自治与可信流通这一观点^[47]。简单来说，就是让数据要素更加规范、更加自由的流动，在发挥它应有价值的同时不会被滥用或者盗取。该理论创新和实践创新，为全国数据要素市场培育提供了关键路径和指引。

从贵州省的“十四五”规划来看，其目标是要打造国家数据生产要素流通核心枢纽，其战略规划具体内容如图5所示。

注：根据《贵州省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和《贵州省“十四五”数字经济发展规划》整理

图5　《贵州省“十四五”战略规划》数据要素市场建设内容

3.3　国内数据要素市场创新实践评析

第一，政策制定方面，在国家充分释放数据要素价值和数据要素参与分配的理念下，广东省、上海市、北京市、贵州省均积极响应国家建立数据要素市场体系的建设号召，在其“十四五”规划中纳入了数据要素市场发展的具体举措，但建设方向与维度、采取的创新策略有所区别。上海市重在推进数据价值和数据共享，北京市重在推进数据要素市场交易规则的制定以及跨境数据的流动管理，广东省重在优化两级数据市场体系建设制度，贵州省重在探索数据的资源化、资产化、证券化的政策机制。这反映了不同省份数据要素市场发展政策布局的差异。对我国数据要素市场建设而言，政策和制度建设是数据要素市场发展的基础和保障，上述省份的政策制定侧重点虽有不同，但都对数据要素市场健康发展举足轻重，全国各地应充分借鉴上述省份的内容制定适合本地的政策发展体系。

第二，在创新实践方面。上海市和北京市侧重于对数据要素本身的管理与提升，打造数据交易所和数据港并探索数据的跨境流通，包括广东推行的“数据海关”制度，对跨境数据流通实践具有引领和推广价值。广东省和贵州省则更注重对数据要素市场的开发和管理，并且在实践领域重点推进，广东省的“两级数据要素市场”建设以及“首席数据官制度”，贵州省的“区块链+数据交易”工程，对推动数据要素市场化配置意义重大，值得全国推广应用。

当前，我国数据要素市场化配置主要存在四个方面的困境：一是数据确权难，二是流通方式无法确定，三是利益分配存在定价难、计量难，四是存在安全问题。北京市、广东省和贵州省在数据确权方面进行了率先尝试，值得借鉴；在流通方式和安全方面，贵州省实施“区块链+数据交易”工程值得各地学习，而北京市、上海市和广东省在数据跨境流通方面的尝试也走在了全国的前列；在利益分配方面，广东省提出的二级市场建设模式非常具有实践价值，值得各地推广应用，这应该是未来数据要素市场发展的基本模式。

总的来看，由于各省在数据要素市场的发展定位与发展目标的区别，数据要素市场发展理念与认知的不同，以及技术、人才、空间和资金等条件的差距，使得我国数据要素市场的发展呈现出阶段性与层级性特征。即初期阶段由一批实力与理念兼具的省份先行展开全面探索，积累数据要素市场建设经验，开辟出一条可供参考与复制的道路，然后吸引更多省份加入到数据要素市场建设序列中，形成从点到面逐步推开的我国数据要素市场发展转型格局。

我国数据要素市场建设的趋势分析

4.1　政策体系逐渐完善

我国数据要素市场的发展属于典型的政策引导型，以政策引导驱动数据要素市场的推进与发展。虽然我国数据要素市场仍处于起步阶段，但从国家到地方相关的政策体系正在日渐完善。在国家层面，已出台的《要素市场化配置体制机制的意见》《十四五发展规划》等政策文件，是我国数据要素市场建设的整体规划指南和依据。在地方层面，除了上述的上海、北京、广东、贵州等地外，重庆、河南、广西、福建、江西、湖北、四川、河北、山东等省市也相继出台了数据要素市场化配制改革政策。总的来看，伴随我国数据要素市场实践的不断深入，逐步制定符合数据要素市场发展规律与发展需求的法律法规、政策指引、技术规范是大势所趋。但也正如前文所述，虽然政策不断出台，但还缺乏一个清晰的数据要素市场建设的政策架构。今后，我国数据要素市场政策体系仍需完善，既要从宏观层面明确数据要素市场发展的共识与方向，包括数据权属、数据管理、数据安全、隐私保护、数据要素市场化等，也要从微观层面厘清数据要素市场的具体发展路径与发展模式，包括基础规范、发展路径、交易模式等，从而有效引导我国数据要素市场的有序化和规范化发展。

4.2　公共数据治理先行

公共数据是构成我国数据资源的主体。当前，我国公共数据治理还存在数据资源底数不清，数据采集、更新责任机制不健全，数据质量不高、完整性不足等问题，无法有效支撑跨部门协同应用需求。同时，数据共享不够充分，基层数据需求缺少有效响应，“数据孤岛”与“数据饥渴”现象并存^[48]。“十四五”时期，创新公共数据运营模式，健全公共数据管理机制，完善公共数据资源体系，探索公共数据资产化管理，扩大公共数据共享与开放，深化公共数据资源开发利用成为各地数据要素市场建设的重要内容，也是今后数据要素市场发展的关键一环。

北京、上海、广东、贵州等地也非常重视公共数据治理。如广东在推动公共数据资产化方面已经领先一步；北京提出制定公共数据管理办法，推动公共数据安全共享；上海提出推动公共数据与社会数据融合应用，形成数字城市建设的系统合力、探索实施公共数据授权运营、收益共享；贵州提出建设统一安全可靠公共数据开发利用平台，通过“数据不搬家、可用不可见”“算法多跑路、数据少跑路”等方式，推动公共数据向市场主体授权开发利用等。加强公共数据治理，不仅能充分释放公共数据资源的价值，还有利于加快智慧城市和数字政府建设，提升政府数据治理能力。

4.3　数据资源化、资产化趋势明显

数据是国家基础战略性资源和重要生产要素。提升数据要素的经济与社会价值在加快培育数据要素市场、提升数据生产要素的地位、推动数字经济高质量发展中起到重要的作用。数据资源化是对基础信息进行加工，使其成为高质量数据的过程；数据资产化则是数据作为生产要素价值的体现，主要是指将高质量的数据与具体业务场景融合，产生商业价值的过程。当前，市场化配置正在成为培育数据要素市场的关键手段，多地已经开展了相关实践，数据资产价值正在逐渐被激活。上海数据交易所、北京国际数据交易所等机构是数据要素市场化、产业化、资本化、国际化的生态综合能力建设的体现；广东则支持深圳数据立法，推进数据权益资产化与监管试点，支持深圳建设粤港澳大湾区数据平台，设立数据交易市场或依托现有交易场所开展数据交易；贵州则在探索数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，带动一批数据资产确权、评估、撮合、审计、仲裁、担保、保险等市场服务，培育一批数据资源开发、服务优强企业方面走在了全国前列。

4.4　数据多元化治理

为促进数据要素市场交易的公平公正，实现数据要素的有效配置，数据要素市场需多个主体共同治理，不仅涉及数据来源主体、数据采集主体、数据传播主体、数据交易主体、数据应用主体，还包括数据监管主体等多个主体，因此，推动政府机构、企事业单位、社团组织、高等院校、科研院所等多主体间的参与和深度合作是数据要素市场的必然。当前，北京、广东、上海等多地都在探索数据多元治理模式。如北京提出将数据提供方、需求方、运营服务方、交易监管方等多方资源聚合，形成数据要素产业链生态联盟，以联盟生态促进数据要素市场的共建共治共享；上海提出打造政府、市场、社会多元共治的城市数治为主要内容的城市数字化总体架构，初步实现生产生活全局转变,数据要素全域赋能；广东提出建立数据交易跨部门协同监管机制，开展数据要素市场监管执法；而贵州则在重点推进“产、学、研、用”一体化的多元数据治理体系，未来将会形成由政府主导、多元参与、法治保障的数据要素治理体系。需要注意的是，今后应围绕基于数据生产要素的分配机制来推进数据多边治理的发展。

4.5　数据安全与隐私保护受重视

无论是数据资源商业开发还是数据的跨境流动，要推动数据要素的开放共享，必须要解决数据的安全问题以及隐私风险。当前，数据开发利用过程中，还存在个人信息非法采集和利用、侵犯商业秘密和数据分级分类保护制度不健全等问题。因此，在数据要素市场培育过程中，应制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度完善，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护^[49-50]。为此，北京提出探索制定信息技术安全、数据隐私保护等重点领域规则；上海提出打造更具韧性的关键信息基础设施，确立数据安全管理规范，加强数据资源全流程安全监测，规范生物特征、用户习惯等信息的采集和使用，加快形成数据市场安全风险预警机制，加强个人和企业信息隐私保护；广东提出促进不涉密、不涉隐私、权属清晰的数据服务在平台交易，建立数据隐私保护和安全审查制度，完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护机制，加强对公共数据和个人数据的保护；贵州则大力开展大数据安全产业发展工程，推进贵阳大数据安全靶场、云上贵州电子认证云、大数据安全监管分析平台、云安全防护体系研究及应用中心等项目建设。

4.6　跨境数据交易的积极探索

为了适应全球数字经济的发展，数据跨境流动成为必然的趋势。当前，北京、上海、广东、天津等省市都在进行相应交易模式的探索，特别是广东还在进行“数据海关”的尝试。对于未来的跨境数据交易，我们觉得应在三个方面加强跨境数据流通政策和制度建设，一是构建数据跨境合作平台，二是建立个人数据和重要数据跨境流通安全审查机制，三是开展数据跨境流通监督管理机构建设，以保障数据跨境合作机制有效运行。

05　结语

“十四五”时期，数字经济在国民经济发展中的地位持续凸显，也是政府培育数据要素市场的关键时期。总的来看，我国数据要素市场的理论研究与实践正处于不断探索发展阶段。本研究基于当前理论研究和国内先进省市的创新实践，总结了我国数据要素市场的发展趋势，有助于形成对当前国内数据要素市场发展的总体认知和把握。但是，由于所选取的案例主要集中在东部地区发达省市，研究具有一定的局限性，未来有必要扩大研究对象，识别经济发展一般区域及欠发达地区数据要素市场发展的特点，深化对不同区域、不同级别的数据要素市场发展的理解，以厘清我国数据要素市场的发展模式与发展路径。

参考文献

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（收稿日期：2022-02-19）