重磅 | 四大招术教你：如何应对美国就新冠疫情“甩锅”中国的程序问题？中国国企海外资产安全如何保护？

随着新型冠状病毒肺炎（下文简称“新冠肺炎”）疫情在世界各地的进一步蔓延，美国已成为了新的疫情“震中”。同时，作为好讼法域，在美国也出现了一系列针对中国政府的民事诉讼，要求中国政府赔偿疫情对美国个人和企业所造成的损失（下文概括简称此类案件为“新冠肺炎案件”）。自2020年3月12日起至2020年5月15日，美国原告提起了至少十六起相关诉讼，原告除了一些个人和企业，也包括密苏里州和密西西比州的州政府。

因为中国政府根据美国《外国主权豁免法案》的规定在美国民事诉讼中享有主权豁免，目前来看这些诉讼成功的可能很低，很可能在初始阶段被法官撤销。此外，大多数此类新冠肺炎案件以集团诉讼方式提起，因此还将面临集团资格认证的挑战，很可能在初始阶段被认定不满足集团诉讼的条件。然而，美国国会议员最近提出的旨在限制中国主权豁免权的法律草案，如果类似草案通过，此类新冠肺炎案件则有可能突破初始阶段、进入实质审理。如果原告最终胜诉，则会寻求执行中国政府及中国国有企业（下文简称“中国国企”）在美国或其他法域的资产。另外，美国政府还有可能发布行政命令冻结中国政府或中国国企的在美资产。

本文基于笔者团队对于相关案件的代理实操经验，旨在分析当前美国法律架构下与新冠肺炎案件相关的主权豁免、集团诉讼等问题，介绍美国相关立法和行政命令的进展，帮助在美国有大量业务或资产的中国企业了解相关风险。

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 新冠肺炎案件和相关法律草案简述

目前已有至少十五起在美国法院提起的对华求偿的新冠肺炎案件。[1]在这些案件中，大部分是私人律所提起的集团诉讼，[2]宣称代表因新冠肺炎疫情而蒙受损失的大量个人或实体向中国索赔。同时也需要关注密苏里州州政府和密西西比州州政府于2020年4月4日和5月12日先后对中国政府提起的诉讼，因为这两起案件代表了美国部分州政府的官方立场。如下详述，不论由个人还是州政府提起诉讼，这些新冠肺炎案件都必须先向美国法院证明中国政府不应享有《外国主权豁免法案》下的主权豁免保护，法院才能行使管辖权进行审理，而在目前法律框架下笔者认为法院裁判中国政府在此类案件中不受主权豁免保护的可能性较低。

鉴于主权豁免原则对于推进新冠肺炎案件审判的限制，美国国会两院的多名共和党议员都提出了修法草案，目的是限制中国在《外国主权豁免法案》下所享有的主权豁免权。此类旨在限制某特定主权国家的主权豁免保护的立法实践曾有先例。例如，在2016年，美国国会曾修定《外国主权豁免法案》，增加了一条主权豁免的例外条款，以便“9·11”事件受害者及其亲属向沙特阿拉伯政府求偿。

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新冠肺炎诉讼面临的限制之一：送达

在诉讼开始前，新冠肺炎案件的原告必须对中国政府实现有效送达，这是诉讼能够对被告产生约束力的先决条件。在有效送达完成前，被告没有回应起诉的义务，案件也无法向前推进。

完成有效送达会是新冠肺炎案件原告的一大挑战。根据美国《联邦民事诉讼规则》的规定，向外国的政府部门或机构（例如中国国家卫生健康委员会）送达必须以《外国主权豁免法案》为依据。而《外国主权豁免法案》则要求原告依照适用的国际公约进行送达。在中国和美国之间，适用的国际公约为《海牙送达公约》。[3]根据该公约以及中国在批准该公约时所作的保留和声明，向任何中国被告送达的唯一方法都是将必要的法律文书提交给中国司法部司法协助交流中心，并由该部门代为向有关被告送达。

值得注意的是，《海牙送达公约》允许一国以侵犯其主权或威胁国家安全为由拒绝送达请求。美国也法院曾裁定，法院无权审查外国依据《海牙送达公约》所作的拒绝送达决定，因为该类问题应通过外交途径解决。[4]

但是，根据《海牙送达公约》第15条的规定，如果原告已经尝试以适当的方式进行送达，但六个月后仍未获得送达证明，则相关法院可以对案件进行审理（中美两国都曾正式宣布采用第15条的规定，因此本条适用于在美国法院针对的中国政府提起的诉讼）。此外，《外国主权豁免法案》也授权美国法院在原告无法通过国际公约中要求的方式完成送达时，准许原告采用其它方式送达，这些方式包括利用国务卿发出外交照会的渠道送达、公告送达、向被告位于美国的代表送达、甚至通过电子邮件等方式送达。虽然新冠肺炎案件的原告很可能无法根据《海牙送达公约》完成送达，但他们仍然有可能说服美国法院允许其以其它方式完成送达，从而推动案件进入初始审理阶段。

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新冠肺炎诉讼面临的限制之二：

主权豁免原则

即使原告完成送达，不论中国政府出席诉讼、主动辩护，原告都需要证明《外国主权豁免法案》允许法院对案件行使管辖权。美国联邦法院行使管辖权必须同时满足两个条件：第一，法院对该类型案件有管辖权（即事项管辖权, “subject matter jurisdiction”）；第二，法院对案件被告有管辖权（即属人管辖权，“personal jurisdiction”）。其中，属人管辖权可以由被告主动放弃；但事项管辖权涉及联邦法院司法权力的范围，不论被告是否提出管辖异议，法院都必须主动确认。[5]主权豁免原则涉及的是事项管辖权，即美国联邦法院无权对涉及外国主权国家的这一类诉讼行使管辖权。换句话说，“即使外国未出庭主张豁免权抗辩”，法院本身也必须独立、客观地确定该国是否享有豁免权。[6]

根据《外国主权豁免法案》的规定，外国被默认天然享有主权豁免，不受美国法院管辖，除非存在特定的例外情况，否则美国联邦法院对针对外国提出的诉讼请求不具有事项管辖权。[7]有关所谓例外情况，由《外国主权豁免法案》第1605、1605A和1605B条所规定，新冠肺炎案件的原告主张案件适用其中商业活动例外、非商业性侵权行为例外以及国家资助恐怖主义三项例外。[8]根据目前的法律框架，笔者认为这三种例外情况都不大可能适用于新冠肺炎案件。

首先，因为“商业活动”例外而丧失主权豁免保护的案件的诉由必须基于（一）外国主权国家在美国境内进行的商业活动，或（二）外国主权国家进行的在美国境内有直接影响的商业活动。[9]通常情况下，所谓“商业活动”一般指外国主权国家以市场主体身份参与的活动，[10]例如采购货物或服务等。[11]另外，“直接影响”一词的意思是在美国境内的影响必须是该商业活动的直接后果。[12]

“商业活动”例外在此应该并不适用，因为大多数的起诉书中都没有具体说明中国政府的何种活动符合这一例外的规定。[13]即使在明确主张了中国政府具体活动的起诉书中，其所主张的活动——例如运营医疗系统以及限制医疗设备出口等——并不具有典型的商业性，没有发生在美国境内，也没有直接地导致新冠肺炎疫情在美国爆发。[14]

其次，《外国主权豁免法案》也规定了一项被称为“非商业性侵权行为”的例外情况。该例外允许原告“就在美国境内发生的、由外国的侵权行为或疏忽造成的人身伤害或死亡、财产损害或损失，向外国寻求金钱赔偿”。[15]该例外条款的适用要件是整个侵权行为和损害结果必须都发生在美国境内。[16]

而这些新冠肺炎案件所主张的侵权行为，如病毒泄露、媒体审查和掩盖疫情爆发等，即使成立，也显然是发生在美国境外的行为，因此并不符合非商业性侵权行为例外的适用条件。[17]

最后，有几起新冠肺炎案件还援引了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法案》（以下简称“JASTA法案”）中规定的国际恐怖主义例外情况。该法案规定，若外国被指控参与了在美国实施的国际恐怖主义行为，则其在该案中不再享有主权豁免。[18]欲适用该例外，原告至少必须证明“在美国境内实施国际恐怖主义行为”这一要素。[19]然而，这些起诉书中所谓“疫情是由中国生物武器设施泄漏所导致的”的指控，既不符合“国际恐怖主义行为”的定义，也不符合“在美国境内实施”这一要件。

尽管我们认为新冠肺炎案件目前比较难突破主权豁免原则的保护，但美国国会仍有可能修订《外国主权豁免法案》，增设例外情况，以便新冠肺炎案件原告对中国政府索赔。事实上，多位共和党议员已经提出了类似草案。比如参议员田纳西州Marsha Blackburn、亚利桑那州参议员Martha McSally就提出一项名为《阻止来源于中国的病毒性传染病（新冠病毒）法案》的草案，旨在允许美国公民在法院向中国追偿。[20]密苏里州参议员Josh Hawley则要求剥夺中国的主权豁免权，并调查中国对疫情的处理方式。[21]此外，众议员Chris Smith和Ron Wright 也在众议院提出了类似的法案。[22]阿肯色州参议员Tom Cotton和德克萨斯州众议员Dan Crenshaw还提出了一项草案，意图修改《外国主权豁免法案》，就中国应对新冠肺炎疫情造成的损害创设一项主权豁免的例外。

这些草案一定程度上预示了政治风向的改变，虽然目前看来不一定会在国会获得足够的支持，但其通过也并非绝无可能。例如，美国国会在2016年9月颁布了JASTA法案，修订了《外国主权豁免法案》，增设了一条国际恐怖主义例外条款，以便9/11恐怖袭击事件的受害者对沙特阿拉伯政府提起诉讼。[23]尽管奥巴马总统否决了这一法案，美国国会仍然以高票推翻了奥巴马总统的否决，最终通过了这一法案。

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新冠肺炎诉讼面临的限制之三：

集团诉讼资格

除了主权豁免问题以外，在起诉书中主张了集团诉讼的原告还必须证明他们的案件符合集团诉讼的条件。集团诉讼是指由个别原告委托律师提起诉讼，代表所有符合条件的原告集团成员求偿；一旦集团诉讼成立，则不需要“被代表”的集团成员明示同意即可以将他们受到的损失合并计算，一起向被告求偿，成功赢得的赔偿再通过一定机制事后分配给集团成员。根据《美国联邦民事诉讼规则》第23条的规定，美国法院在同意某一案件以代表制集团诉讼的形式进行之前，必须审查是否满足以下四个标准：第一，集团人数众多，以至于不以代表诉讼形式、而是由所有集团成员共同实际进行诉讼不现实；第二，集团的所有成员有着共同的法律问题或者事实问题；第三，代表诉讼人的诉求和抗辩在整个集团中具有典型性；第四，代表人将公正并充分地保护集团所有成员的利益。[24]如果一起案件无法满足全部以上要求，法院就应拒绝确认集团诉讼的资格，仅允许起诉的原告以自身名义起诉，不允许其代表其他人进行诉讼。[25]一旦案件仅由个别原告提起，其所能主张的赔偿金额以及风险代理的律所代理这些案件的动力都会大打折扣。

就大规模的侵权诉讼而言，美国最高法院要求下级法院谨慎批准集团诉讼的资格。[26]例如，在Amchem Prod., Inc. v. Windsor案中，原告以石棉制品的产品责任为由，起诉20多家相关公司，希望代表的集团可能有上百万人。美国联邦最高法院（下文简称“最高院”）最终决定该案不可以通过集团诉讼的方式进行。[27]最高院在说理中提到，即使所有的潜在原告集团成员都接触过石棉，他们也是在不同的时间、以不同的方式接触到不同的石棉制品，受到了不同程度的伤害，而且不同的原告的利益也不一致（有的需要立即得到一次性赔偿、有的需要长期有效存续的基金以待未来损害结果明确后再获得赔偿），所以集团诉讼程序并不适用。[28]

该案的分析对于目前的新型肺炎案件有借鉴意义。目前案件中原告所主张的集团成员人数甚至超出Amchem案，而且集团成员所主张的所谓侵权行为、侵权结果和因果关系也多有不同。例如，在佛罗里达州提起的一案试图代表全佛罗里达州超过两千一百万的居民，以及数量众多的商业实体。[29]这些集团成员因疫情所受影响多有不同。例如，直接感染新冠肺炎的自然人与因州政府的停业命令而遭受收入损失的企业相比，需要主张和证明的事实问题截然不同。因此，这些诉讼主张的原告集团很难获得法院对集团资格的确认。

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针对主权国家判决的执行

假设美国法院在中国政府缺席的情况下判决原告胜诉，那么原告将会寻求在美国或其他法域执行这项判决。[30]而在美国境内的针对主权国家的判决执行必须遵循《外国主权豁免法案》的规定。[31]

从执行程序上讲，根据《外国主权豁免法案》的第1608条的规定，原告在扣押外国主权国家的在美财产前，必须先向该被告送达缺席判决书。例如，在Delizia Ltd.诉厄立特里亚一案中，法院因原告没有完成缺席判决书送达，而驳回了扣押厄立特里亚资产的请求。[32]

此外，外国主权国家还享有《外国主权豁免法案》下的执行豁免，即原告原则上不得执行外国主权国家的财产，除非其能证明该法案第1610条下的例外情况存在。无论外国主权国家是否在执行程序中出庭，法院都可以主动适用《外国主权豁免法案》下的执行豁免条款。[33]根据《外国主权豁免法案》第1610条的规定，判决债权人要主张外国主权国家在美财产不受执行豁免保护，必须要证明以下两个要件成立：（一）目标财产与该国在美国境内的商业活动存在关联（不论美国法院行使管辖权是依据主权豁免的何种例外情形）；且（二）目标财产与案件判决所依据的管辖豁免的例外情形存在关联[34]。

实践中，判决债权人尝试执行过各种类型的财产。例如，在De Letelier诉智利共和国一案中，原告寻求执行智利国家航空公司的在美资产[35]；在NML Capital, Ltd.诉阿根廷共和国一案中，原告寻求执行阿根廷在纽约银行账户中的用以购买科学设备的资金[36]；再如，Crystallex Int’l Corp.诉委内瑞拉玻利瓦尔共和国一案中，原告寻求执行委内瑞拉国有石油公司拥有的美国子公司的股份。[37]

重点：中国国企可能面临的执行风险

外国政府通常不会直接将政府资产置于美国境内。因此，判决债权人常常会请求扣押和执行外国国企所持有的在美资产，尤其是那些在美国有相当规模的业务或资产的国企。

在新冠肺炎案件中，暂时没有中国国企被列为共同被告。但即使原告最终获得的胜诉判决不包括中国国企，中国国企仍然有可能因两种情况而需负赔偿责任。第一，中国国企可能因被认作为无独立法人资格的中国政府的“政治分支”，而需对针对中国政府的判决直接负赔偿责任。第二，即使法院承认中国国企具有独立法人资格，并非中国政府的“政治分支”，法院仍有可能适用穿透公司面纱式（piercing the corporate veil）的分析，认定该国企只是中国政府的“另一个自我”（alter ego），而要求其代中国政府赔偿。

第一，行使政府职能的国有企业可能会被美国法院视作没有独立法人资格的中国政府的“政治分支”。如果法院作出这样的认定，那么该国企就可能需要直接代中国政府赔偿。在判断某外国实体是否为该国政府的“政治分支”时，法院着重考察其核心职能是具有政府性的还是商业性的。[38]如果一个实体主要行使政府职能，那么法院会将其视作政治分支，在美国法律上则属于外国政府的一部分。例如，在Wye Oak Tech., Inc.诉伊拉克共和国一案中，法院认为，由于伊拉克国防部的核心职能是政府性的，所以伊拉克国防部是伊拉克的“政治分支”。[39]

反之，对于那些核心职能是商业性的国有企业，即使它们因为其他原因被认为是中国政府的“代理或机构”，它们仍会被视作为具有独立法人资格的实体。如果要执行这类国有企业的财产来履行针对中国政府的缺席判决，原告则需要证明相关国企是中国政府的“另一个自我”。这一规则来源于1983年美国联邦最高法院审理的First Nat’l City Bank 诉 Banco Para El Comerio Exterior de Cuba一案[40]（以下称“Bancec案”）。最高院在Bancec案中认定，单独设立的政府机构法人应推定为独立于政府的法律实体。[41]但是，当出现以下任一情形时，法院应认定该机构（如国有企业）构成该政府的“另一个自我”，并推翻法人人格分离的假定。第一，该政府机构的行为很大程度上受政府的控制，使得两者形成一种委托代理关系。第二，法院承认该政府机构的独立法律地位将导致“欺诈或不公”。[42]

在评估是否存在上述这两种特殊情形时，法院会考虑以下五个因素：（1）政府对实体的经济控制程度；（2）实体的盈利是否归政府所有；（3）政府官员管理或以其他方式参与机构日常事务的程度；（4）政府是否为实体行为的实际受益人；（5）承认实体的独立性是否会使外国政府在美国法律体系下获益，同时又免于承担义务。[43]

Bancec案所确立的审查标准并非一套可被机械适用的公式。[44]所以个案的具体案情会影响法院对于某国企是否是中国政府的“另一个自我”的判断。下面通过几个案例来具体说明。

与中国国企最相关的案例是马绍尔群岛第一投资公司诉福建省马尾造船股份有限公司案。[45]该案法院审查了中国政府对涉案国企（福建省船舶工业集团有限公司和福建省马尾造船股份有限公司）的控制程度，来确定这两家企业是否构成中国政府的“另一个自我”。法院认定，中国政府在这两家国企中“持有多数股权且有权任命公司董事的事实并不能推翻其具有独立法律人格的推定”，因为原告未能证明“中国政府高度参与了这两家企业的日常运营”。[46]

Walter夫妇诉中国工商银行一案[47]同样具有指导意义。该案原告试图扣押中国政府及其代理和机构在中国工商银行、中国银行、和中国建设银行三家银行的纽约分行的财产，来执行法院对中国政府作出的缺席判决。[48]美国联邦第二巡回法院认为原告主张的事实不能满足Bancec一案所确立的标准，故不支持原告扣押任何中国政府代理和政府机构的财产。[49]

类似地，在EM Ltd. 诉阿根廷共和国中央银行一案[50]中，第二巡回法院认为，由于阿根廷政府没有高度参与阿根廷中央银行的日常运营，阿根廷中央银行不构成阿根廷政府的“另一自我”。[51]

美国联邦第三巡回法院在Crystallex Int’l Corp. 诉委内瑞拉玻利瓦尔共和国一案[52]中则得出与上述几个案例相反的结论。该法院认定，委内瑞拉国家石油公司（以下简称“PDVSA”）受委内瑞拉政府的高度控制，因此构成委内瑞拉政府的“另一个自我”，故有义务承担委内瑞拉政府未履行的债务。[53]在说理中，法院认定委内瑞拉政府批准了PDVSA的经济政策、收取了PDVSA的所有利润、对PDVSA的日常事务实施了直接和广泛的控制、是PDVSA行为的实际受益人，且承认PDVSA的独立法人人格将使委内瑞政府政府免于履行其义务。[54]

最后，值得注意的是，美国国会可能会修法来剥夺中国政府或国企所享有的执行豁免权，使判决债权人可以扣押及执行其在美财产。例如，美国国会在2012年就颁布了《减少伊朗威胁和叙利亚人权法案》，使“伊朗中央银行在纽约银行的资产可以被用来执行相关案件的判决”。[55]如果美国国会采取类似的行动，中国国企在美国的资产可能会面临更大风险。

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其他风险

除了上述判决执行方面的风险外，中国国企还应注意与行政制裁相关的风险。美国政府在过去曾通过颁布行政命令的方式来冻结外国政府（及外国国企）的资产。例如，美国政府在1979年曾颁布12170号行政令对伊朗实施制裁，冻结了伊朗政府及其中央银行的所有在美资产。[56]又如，美国政府在2019年颁布的13884号行政命令制裁委内瑞拉，冻结了委内瑞拉中央银行和委内瑞拉国家石油公司的在美资产。[57]相比司法判决来说，这些行政命令的走向和影响会更难以预测。

笔者将会与各位读者一起密切关注新冠肺炎案件于美国司法程序与行政程序的发展，并就中国当事人如何利用相关法律积极应对抗辩从而降低乃至最小化相关风险提出观察与实操性建议。

[1]   参见下文附录一中截至2020年5月12日的新冠肺炎案件的完整列表。

[2]   Edwards诉中华人民共和国案，案号No. 20 Civ. 1579 (D. Or.)和Stirling诉中华人民共和国案，案号No. 20 Civ. 713 (D.S.C.)不是集团诉讼，而是由囚犯提起的个人诉讼。此外，Greco诉中华人民共和国案，案号No. 20 Civ. 2235 (E.D.Pa.)和密苏里州诉中华人民共和国案，案号No. 20 Civ. 99 (E.D. Mo.)也没有主张以集团诉讼的程序进行。

[3] Zhang诉百度案，第564-565页，案号932 F.Supp. 2d 561（S.D.N.Y. 2013）（解释了适用于外国作为被告时的送达规则，并认定《海牙送达公约》适用对中华人民共和国的送达）。

[4] 参见百度案，案号932 F.Supp. 2d 561（言论自由案件的原告尝试对中国政府和百度进行送达，但中国司法部驳回了送达请求。主审法院表示尊重中国司法部签发的驳回证明，并认为该法院无权审查该驳回证明的适当性）；另见Davoyan诉土耳其共和国案，第2页，案号No. 10 Civ. 5636, 2011 WL 1789983,（C.D. Cal. 2011年5月5日）。

[5] Arbaugh诉Y & H Corp.案，第514页，案号546 U.S. 500 (2006)（“即使在没有任何一方提出异议的情况下，也有独立的义务去确定事项管辖权是否存在”）。

[6] Verlinden B.V. 诉 Cent. Bank of Nigeria案，第493页，脚注20，案号461 U.S. 480 (1983)。

[7] Saudi Arabia诉  Nelson案，第355页，案号507 U.S. 349 (1993) （认为沙特阿拉伯受到主权豁免原则的保护，因为该案不符合商业活动例外）（内部引用省略）；参见《美国法典》第28篇第1604条。

[8] 《美国法典》第28篇第1605、1605A、1605B条。

[9]  Verlinden B.V.案，第488-89页，案号461 U.S. 480；《美国法典》第28篇第1605(a)(2)条。

[10] 阿根廷共和国诉Weltover, Inc.案，第614页，案号504 U.S. 607（1992）。

[11] Walter Fuller Aircraft Sales, Inc.诉Republic of the Phil.案，第1384页，案号965 F.2d 1375 (5th Cir. 1992)；见Segni 诉 Commercial Office of Spain案，第164页，案号835 F.2d 160 (7th Cir. 1987) （雇佣原告销售某国葡萄酒是商业活动）；另见Practical Concepts, Inc.诉Republic of Bolivia案，第1550页，案号811 F.2d 1543 (D.C.Cir. 1987)（订立开发农村地区的合同是商业活动）。

[12] 同上，第618页。

[13]  例如Alters诉中华人民共和国案，案号20 Civ.21108 (S.D. Fla. Mar. 13, 2020)，起诉书第18段。

[14]  比较Missouri诉中华人民共和国案，案号20 Civ. 99 (E.D. Apr. 21, 2020)，起诉书第40段（中国对其医疗系统的运作、病毒的商业研究、媒体平台的运作以及对医疗设备出口的限制），与Elbasir诉沙特阿拉

[15] 《美国法典》第28篇，第1605(a)条。

[16] 见阿根廷共和国诉Amerada Hess Shipping Corp.案，第439-41页，案号488 U.S. 428 (1989)（非商业侵权行为的例外情况不包括在美国领土外实施的侵权行为，即使该行为可能在美国境内造成影响）；Doe 诉Fed. Democratic Republic of Ethiopia案，第8页，案号851 F.3d 7 (D.C. Cir. 2017)。

[17] 参见，例如，Missouri诉中华人民共和国案，案号20 Civ. 99 (E.D. Mo. Apr. 21, 2020)，起诉书第42、144、157-58、169、175段。

[18] 参见，《美国法典》第28篇第1605B条；例如，Buzz Photos 诉中华人民共和国案，案号20 Civ, 656 (N.D. Tex. March 17, 2020)，起诉书第4段。

[19] 《美国法典》第28篇第1605B条；In re Terrorist Attacks on Sept. 11, 2001案，第642页，案号298 F. Supp.3d 631 (S.D.N.Y. 2018)。第1605B节参照《反恐怖主义法案》（28 U.S.C.C.§2331）对“国际恐怖主义”下了定义，其中特别提到“下列活动：(A) 涉及违反美国或任何国家的刑法，或如果在美国或任何国家的管辖范围内实施，将构成刑事犯罪的暴力行为或危害人类生命的行为；(B) 看起来是为了：(i)恐吓或胁迫平民；(ii)通过恐吓或胁迫影响政府的政策；或(iii)以大规模破坏、暗杀或绑架等方式影响政府的行为；并 (C) 主要发生在美国领土管辖范围以外，或从其实施手段、恐吓或胁迫的对象或行为人的活动或寻求庇护的地点来看，是跨国的。”

[20]   McSally与Blackburn提出《阻止新冠肺炎法案》，意图追究中国对新冠病毒传播的责任（2020年4月20日），见https://www.mcsally.senate.gov/news/press-releases/mcsally-and-blackburn-to-introduce-the-stop-covid-act-to-hold-china-accountable-for-the-spread-of-the-coronavirus。

[21]   参议员Howley宣布提出草案，意图追究中国共产党对新冠肺炎疫情的责任（2020年4月14日），见https://www.hawley.senate.gov/senator-hawley-announces-bill-hold-chinese-communist-party-responsible-covid-19-pandemic。

[22]   众议员Smith 的法案将允许就中国在新冠肺炎疫情中的所谓失职向中国提起诉讼（2020年4月17日），见https://chrissmith.house.gov/news/documentsingle.aspx?DocumentID=406644.

[23]   In re Terrorist Attacks on Sept.11, 2001案，案号298 F. Supp. 3d at 642；另参见国会记录第162辑，第S6166-03页（每日版，2016年9月28日）（参议员Richard Blumenthal的发言）（“如果沙特政府没有参与9/11事件，那它就没什么好怕的。但如果它确实有罪，则就应当被追究责任。这是[《对恐怖主义自助者实行法律制裁法案》]的基本原则”。）

[24]   《联邦民事诉讼规则》第23条。

[25]   例如In re Payment Card Interchange Fee and Merch. Discount Antitrust Litig.案，案号827 F.3d 223（2d Cir. 2016）（驳回集团诉讼资格确认的请求，因为集体成员的系争问题不够一致）；另见In re Literary Works in Elec. Databases Copyright Litig. 案，案号654 F.3d 242（2d Cir. 2011）（驳回集团诉讼资格确认的请求，因为首席成员对集体缺乏足够的代表性）。

[26]   参见Amchem Prod., Inc. v. Windsor案，第594页，案号521 U.S. 591（1997）。

[27]   同上第597页。

[28]   同上第609, 622, 624至626页。

[29]   参见Alters v. People’s Republic of China案，第43段，案号No. 20 Civ. 21108（S.D. Fla. Mar. 13, 2020）。

[30]   美国法院无权在美国境外强制执行该判决。在Walters夫妇诉中华人民共和国一案中（案号672 F. Supp. 2d 573， 574 （S.D.N.Y. 2009）），法院认为，“美国境外的外国资产享有传统的执行豁免权。”因此，判决债权人应当根据外国法院所在地的法律和程序，请求承认和执行美国判决。中国国有企业资产在其他司法管辖区被查封的风险高低取决于多个因素，例如当地的主权豁免法律、取证规则以及执行程序等。

[31]   参见《美国法典》第28编第1609-11条。

[32]   Delizia Ltd. v. Eritrea案, 案号No. 09 Civ. 3572, 2012 WL 695436, 第2页 (S.D.N.Y. 2012年3月5日)。

[33]   Walters v. Indus. & Commer. Bank of China, Ltd.案，第290页，案号651 F.3d 280 (2d Cir. 2011)。

[34]   美国《对外关系法重述（第四版）》第464条 (美国法律协会2018)。

[35]   参见De Letelier v. Republic of Chile案，案号748 F.2d 790 (2d Cir. 1984)。

[36]   参见NML Capital, Ltd. v. Republic of Argentina案，案号680 F.3d 254 (2d Cir. 2012)。

[37]   参见Crystallex Int’l Corp. v. Bolivarian Republic of Venezuela案，案号932 F.3d 126 (3d Cir. 2019)。

[38]   Transaero, Inc. v. La Fuerza Aerea Boliviana案，第151页，30 F.3d 148, 151 (D.C.Cir. 1994)。

[39]   Wye Oak Tech., Inc. v. Republic of Iraq案，第214-15页，案号 666 F.3d 205 (4th Cir. 2011)。

[40]   First Nat’l City Bank v. Banco Para El Comerio Exterior de Cuba案, 案号462 U.S. 611 (1983)。

[41]   同上，第626-627页。

[42]   同上，第629页。

[43]   Rubin v. Islamic Republic of Iran案, 第823页，案号138 S.Ct. 816 (2018)。

[44]   Bancec案，第633页。

[45]   First Inv. Corp. of the Marshall Islands v. Fujian Mawei Shipbuilding, Ltd. of the People’s Republic of China案, 案号858 F. Supp. 2d 658 (E.D. La. 2012)。

[46]   同上，第676-677页。

[47]   Walters v. Indus. & Commer. Bank of China, Ltd.案, 案号651 F.3d 280 (2d Cir. 2011)。

[48]   同上，第297页。

[49]   同上，第298页。

[50]   EM Ltd. v. Banco Central De La República Argentina.案, 案号800 F.3d 78 (2d Cir. 2015)。

[51]   同上，第95页。

[52]   Crystallex Int’l Corp. v. Bolivarian Republic of Venezuela案, 案号 932 F.3d 126 (3d Cir. 2019)。

[53]   同上，第152页。

[54]   同上，第146-149页。

[55]   Bank Markazi v. Peterson案, 案号136 S.Ct. 1310 (2016)。

[56]   参见美国1979年11月4日第12170号行政令。

[57]   参见美国2019年8月5日第12170号行政令。

附录一

截至2020年5月18日在美发起的针对中国政府的有关新冠肺炎疫情起诉

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Sam Williamson (吴骏)

亚洲白领辩护及调查业务主任合伙人

刘骁

中国业务主任合伙人

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