洞见 │房地产登记数据资源开发：法律规制与未来前景
来源：“政治与法律编辑部”微信公众平台
期刊：《政治与法律》2024年第3期“实务研究”栏目。
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编者按
随着数字经济的快速发展，数据作为新型生产要素的地位愈发重要。在此背景下，房地产登记数据资源的开发利用成为亟需解决的重要课题。四川外国语大学国际法学与社会学院讲师、法学博士宋姝在其最新论文《房地产登记数据资源开发利用的法律规制》中，深入探讨了这一领域的关键问题。文章指出，房地产登记数据资源的公共属性和高价值性使其在数据开发利用中具有独特的意义。现有研究多集中于政务场景内的数据共享，而对房地产登记数据的商业开发和价值挖掘尚存较大研究空间。宋姝博士从数据敏感性、分级分类管理以及数据利益归属等方面，详细分析了房地产登记数据资源开发利用的障碍，提出了以隐私风险评估为基础，构建科学合理的数据分级分类体系，并建议通过授权运营模式实现数据的高效开发和安全利用。本文不仅在理论上为房地产登记数据资源的法律规制提供了系统的框架，还结合实际案例，提出了具体的操作方案。对于法律人士、政府官员、企业管理人员和青年大学生来说，本文提供了一个全新的视角，帮助他们更好地理解和应对房地产登记数据资源开发利用中的法律挑战。希望通过这篇文章，能够引起更多人对房地产登记数据资源开发利用的关注，并推动相关法律法规的完善，为实现数据红利的公平共享和数字经济的持续健康发展贡献力量。作者简介
宋姝
在数据要素市场化背景下，系统研究房地产登记数据开发利用问题具有重要的现实意义。现有关于公共数据资源开放利用的研究尚未触及房地产领域，房地产登记数据资源开发利用存在法权规则障碍。房地产登记数据资源具有鲜明的公共属性，呈现出内容结构的双重性。对敏感数据的开发利用应以比例原则为遵循，平衡数据开发利用价值及其所带来的风险，进行公共利益衡量和损益衡量审查后作出决定。通过隐私风险评估明确敏感数据的隐私风险等级，有助于进一步限定可开发利用数据范围。数据分级分类可从对经济社会发展的作用与影响、权益受侵害的可能性及其程度两个层面进行判断。除应严格限制政务场合的利用外，对一般数据可授权第三方机构开发利用，以政府采购和特许经营为主要方式。被授权运营主体享有对其开发数据产品和数据服务的财产权和收益权，同时应承担保障数据安全与合理利用的运营者责任。
目次
一、房地产登记数据资源开发利用既有障碍
（一）数据敏感性影响开放进程
（二）数据未进行分级分类管理掣肘资产化利用
（三）数据利益与数据产品归属不明难以形成有效激励
二、房地产登记数据资源的形成
（一）房地产登记数据的资源化
（二）房地产登记数据资源的公共性
（三）房地产登记数据资源的双重结构
三、敏感数据开发利用规则及范围限定
（一）比例原则及其衡量
（二）隐私风险评估
四、房地产登记数据资源中的一般数据开发利用规则的构建
（一）一般数据开发利用的模式选择
（二）授权运营模式的展开
（三）被授权运营主体责任及国家担保责任
五、结论
近些年，学界对不动产登记数据资源的开发利用研究集中在政务场景内各部门之间数据共享互信方面，服务于政务服务能力提升等目标，对不动产登记数据尤其是房地产登记数据的开发利用和价值挖掘尚存在较大研究空间，学界围绕着公共数据开放利用的理论研究和实践探索不断积累，为本文的研究提供了理论基础。房地产登记数据资源隶属于公共数据资源的特性决定了传统以所有权为核心的财产利用规则有所局限，立法应基于房地产登记数据资源特质，兼顾公平和效率目标，针对房地产登记数据资源开发利用规则做出有效回应，最大限度地释放数据要素资源价值。本文将聚焦房地产登记数据资源开发利用的既有障碍，从内容构成与性质分析入手，尝试为构建房地产登记数据资源开发利用规则厘清思路。
一
房地产登记数据资源开发利用既有障碍二
房地产登记数据资源的形成从类型上看，房地产登记数据包括表征权利人各项权利特征的权属数据，描述宗地、幢、户等自然特征的物理数据，房地产项目的开发建设数据，买卖、租赁等经营数据，房产经纪等中介服务数据，以及以前述数据为基础经过加工整理形成的衍生数据等。这些数据由公共机构在提供政务服务过程中采集、编辑、汇集而成。有观点认为房地产登记数据对个人财产信息具有较强的表征与指向，由此会产生开发利用房地产登记数据将威胁到权利主体信息权益的隐患。但应当注意的是，权利人在房地产登记数据形成过程中只是提供了样本、登记对象和基础信息，除此之外的其他数据源自公共机构工作人员的持续性劳动。其中既有公共机构在登记过程中采集形成的原始数据集，也有公共机构经过复杂的分析、整合、编辑形成的衍生数据。房地产登记数据与其权利人有关，其由公共机构采集、制作、保管，因此运营和维护房地产登记数据是公共机构的法定义务。公共机构需要不断加强信息化建设，投入资金建立、维护各类信息系统，将所采集数据持续加工整理成结构化、规范化的数据库，同时需要采取安全措施并制定相应管理制度，以应对不断加剧的数据安全风险威胁。
房地产登记数据是公共机构信息化建设的衍生物，其初始目标是为了提升政务服务及公共管理质量。信息化的优势并不仅仅在于效率的提升和成本的降低，更在于彻底改变了登记数据的价值。房地产登记数据一直是政府部门了解市场变动、确定或调整相应的土地与金融政策的重要参考。即使在纸质登记环境下，房地产登记数据对政府部门把控政策方向也至关重要。房地产登记信息化、规范化也间接提升了公共机构的数据处理能力，房地产登记数据的资源性开始凸显。尤其是进入数字化、智能化时代后，算法在赋能社会个体的同时，也增强了政府公权力与平台企业私权力的支配力、控制力和影响力，各类算法分析工具的研发应用使房地产登记数据成为房产企业发展与竞争力提升的核心资源。
对数据的公共性解释可以借用经济学中公共物品理论。根据公共物品理论，“公共性”的含义包括以下三方面：一是非排他性，即一项公共物品难以排除他人的共享使用；二是非竞争性，即任何人对公共物品的使用，不会对其他人的使用产生影响；三是外溢效应性，即公共物品会对外部产生影响，这种影响包括积极影响和消极影响。房地产登记数据具有上述特征。首先，任何人在使用房地产登记数据时，均不会排斥其他主体使用该数据。其次，任何人在使用房地产登记数据时，不会对其他人的使用产生影响。最后，房地产登记数据的开发利用对国家实现房地产市场的科学调控、建立智慧城市、实现城市智慧化管理具有重要价值。此外，不应因房地产登记数据与特定的主体相联系而否认其公共性，进而否定房地产登记数据的开发利用价值。在大数据时代，全息化、多样化的大规模数据，不仅成为社会治理、企业管理创新和改善的资源，而且成为科技创新的资源池。与此同时，数字政府将数据视为重要的基础性资源，良好的数据治理对于构建数据驱动型政府至关重要。若对处于公共领域的数据仅因其与特定个人相联系，而赋予个人对数据的排他性控制权，则有失法律正当性，与人类社会发展的制度基础相悖。因此，在数字经济时代，房地产登记数据作为一项重要的资源，应当构建相应的制度，允许其开发利用。
根据数据遭到篡改、破坏、泄露或被非法获取和利用后对国家安全、公共利益及个人、组织合法权益造成危害的程度差异，《中华人民共和国数据安全法》提出了核心数据、重要数据、管制物项数据与一般数据的分类机制，但未明确前述各类型数据的内涵和外延。实践中，重要数据的识别国家标准聚焦国家安全、经济运行、社会稳定、公共健康、安全等因素，缺乏核心数据识别参考标准，尚无法将房地产登记数据归属于前述两者之列。
《个保法》确立了敏感个人信息判断的法定标准，学者将其归纳为人格尊严标准、人身财产安全标准、未成年人标准。根据该法第28条的规定，敏感个人信息判断应当遵从客观性、风险内容的广泛性、判断前提的确定性，且须达到高概率的权益受侵害可能与一般的权益受影响程度标准。并且，该条关于敏感个人信息的列举是不完全列举，其中“等”暗含了开放性。根据前述判断标准，同时结合敏感个人信息判断的“场景理论”，权利人房地产登记数据中存在属于敏感个人信息的内容，理由在于以下几个方面。其一，房地产登记数据所指向的原权利人的信息权益存在受侵害的客观可能性，并且房地产登记数据所表彰的个人财产状况及其所对应的财产安全风险属于我国敏感个人信息权益涵摄保护内容。其二，房地产登记数据泄露“将导致个人信息主体，即收集、使用个人信息的组织和机构丧失对个人信息的控制能力，造成个人信息扩散范围和用途的不可控”，符合失控的确定性标准。其三，考虑到房地产登记数据资源开发利用与算法建模、智能决策等数据分析处理场景密切相关，在降低信息关联成本、提高数据分析效率的同时，也会使得信息权益受侵害的概率大幅提升、信息主体权益受影响的程度加深。以上情形均可能会对信息主体财产安全造成威胁。但并非所有的房地产登记数据均符合敏感个人信息要件。如果根据数据来源和产生方式的不同将房地产登记数据划分为原生数据和衍生数据，那么只有原生数据发生泄露或非法利用会使个人信息主体权益受到侵害，并且当该侵害的可能性是高概率的、对个人信息主体权益的影响程度属于非轻微时，该部分房地产登记数据才可能被认为是敏感个人信息。该部分数据主要存在于房地产登记数据的原始、基础数据部分（如权属数据），具有能够通过技术手段溯及权利主体的高度可能性。其余部分及衍生数据则可归入一般数据（或重要数据）之列。
综上所述，房地产登记数据是关于原权利人的数据，原权利人是公共机构采集和管理数据的来源，而这些数据又具有显著的公共性，关乎社会公共利益，因而房地产登记数据资源涉及个人、公共机构、社会公众三方利益主体。房地产登记数据资源表征信息主体权益程度的差异，使其呈现出敏感数据和一般数据的双层结构面向。房地产登记数据资源开发利用应在实现数据性质与权利构架的对应和所涉三方利益主体的协调保护下，实现合理有效的法律制度安排。
三
敏感数据开发利用规则及范围限定房地产登记数据资源中含有属于敏感个人信息的敏感数据部分，主要是房地产登记的基础、原生数据，以权属数据为主要内容。敏感数据开发利用应遵循比例原则，平衡数据开发利用价值及其所附风险，进行公共利益衡量和损益衡量审查后决定是否开发利用。通过隐私风险评估明确数据隐私风险等级，有助于进一步限定可开发利用数据范围。
在进行损益衡量授权开发利用后，仍应强调原权利人对隐私数据的控制与透明度。数据开发主体应以数据开发利用主要场景为指引，向原权利人披露可能引发隐私风险的因素并保障其知情。如数据是否将被用于个人信息画像，以及在做出对信息主体权益不利的决定时应当保障权利主体的控制权。另外，“元数据标签”的设计能够在突出强化隐私权益保护的同时实现对数据流转、利用全过程的及时追踪，有利于扭转个体在数据权益保护生态系统中的弱势地位。
隐私风险评估有助于深入辨析数据风险等级，进一步明确可开发利用数据的范围。隐私风险评估实现了对传统路径中隐私风险全有全无二元化判断标准的舍弃，转而以风险的“程度性”作为数据安全风险控制指引。该方案承认数据开发利用过程风险的必然性与不可避免性，尝试通过程度判断将风险保持在可控范围内。作为衡量隐私风险的有效工具，中、美、英、澳大利亚、新西兰及国际标准化组织等均发布了隐私影响评估指南及其他相关文件指导评估工作。《个保法》确立了个人信息处理者的信息安全影响评估制度，奠定了信息安全风险评估的主要框架。作为中华人民共和国标准的《个人信息安全影响评估指南》（以下简称：《指南》）将物联网、人工智能等创新型技术或解决方案的应用纳入高风险信息处理场景，并将针对待评估信息处理活动的数据映射分析作为前置程序，综合分析信息处理活动对信息主体权益可能造成的影响及其程度，并以其所采取安全保护措施的有效性、引发安全事件的可能性等结果得出信息处理活动的安全风险及其等级，以此为基础形成评估报告。《信息安全风险评估管理办法》（以下简称：《办法》）聚焦资产、威胁、脆弱性和安全措施等要素开展风险评估。
房地产登记数据资源隐私风险评估可将风险内容分析、敏感性分析、威胁分析作为一级指标，将基于应用场景的数据处理活动及其发生概率作为二级指标综合计算风险。其一，以信息主体权益维护为核心进行隐私风险内容界定和识别。《指南》从限制个人自主决定权、引发差别性待遇、个人名誉受损和精神压力、人身财产受损等四个维度进行信息主体权益影响分析，可资参考。其二，数据敏感性可根据数据遭到篡改、破坏和泄露，或者被非法获取、利用后的影响对象、影响范围、可控程度进行综合赋值。其三，威胁识别主要针对特定应用场景下可能发生的对数据资源完整性、可用性、敏感性等要素造成危害的行为辨识，威胁的来源、种类、动机和行为能力赋值可参考《办法》。其四，数据开发利用具体场景的结合，涉及数据采集、传输、存储、使用加工、公开、销毁等处理活动及其占比，可用于不同环节风险的权重赋值。
房地产登记数据种类繁多、结构复杂，在隐私风险评估过程中应当针对不同登记数据所涉隐私风险、敏感性与可能威胁进行等级辨析，同时分析各应用场景下不同数据处理活动的发生频率，经过加权计算后得出单项登记数据在待开发利用场景中的综合风险值。结合房地产登记数据对信息主体权益的影响和所涉风险程度，可将数据的隐私风险划分为很低、低、中等、高、很高五个等级，很低、低隐私风险等级的登记数据可直接纳入开发利用范围；高、很高隐私风险等级的登记数据对应更为严格的管理与开发利用规则；中等隐私风险等级数据可归入“有条件开放”或“受限开放”类别。
隐私风险评估的引入还将为房地产登记数据分级分类标准建立提供支撑，帮助优化数据结构框架和相关管理规程。我国数据分类规范中重要数据与个人信息的双轨设定就体现了差异化安全保障的思路。现行规范体系有待完善之处是如何处理好数据增值保护对于分类治理的定位。结合数据分级分类在通信、金融、医疗等行业实践和地方政策考察，对房地产登记数据资源中一般数据的分级分类规范可从两个层面入手考虑：一是对产业安全、发展和利益，市场竞争秩序，社会公共利益的作用与影响；二是权益受侵害的可能性及其程度。以前者指导数据分类，大致可划分出权属数据、物理特征数据、项目建设数据、业务经营数据、房地产金融数据、公共服务数据等大类。以后者指引数据分级，可将房地产登记数据资源中的一般数据划为第1级至第5级，分别对应可完全公开使用数据、可在较大范围内使用数据、可在中等范围内访问使用的数据、在较小范围内访问使用的数据、在极小范围内且在严格限制下访问使用的数据。第4级、第5级数据的使用应严格限制在政务场景并对其限制、排除开发利用。
四
有学者将公共数据定性为一种新型国有资产，并且有学者提出数据本质属于全民所有财产，以此为基础，其提出应将公共数据所有权赋予国家，从而形成国家所有权，并以国家所有权为基础建立公共数据流通利用秩序。本文认为，该观点具有一定合理性，但该观点对公共数据的客观属性和价值等方面的特殊性考虑不周。将所有权制度引入公共数据开发利用，将使得传统所有权制度以占有、使用、收益、处分为核心的财产利用规则陷入功能失灵。其一，数据的无形性决定了权利人无法通过现实占有与支配达到权利宣示和排斥他人利用的目的，物权法上的所有权制度由此丧失了客观适用基础。其二，数据不同于光、热、电、气等具有自然力属性的无形物，与后者作为一种自然资源的有限性和竞争性不同，数据资源可以被多方主体共享、重复利用而不致损耗，因而无需通过具有对世性和排他性的所有权制度保障权利主体利益。其三，数据资源具有显著的外部性和公共性特征，由此造成数据资源权属边界模糊，难以进行所有权界定。以上三个方面表明，公共数据资源价值发掘难以建立在通过赋予排他性控制以确定特定资源利用秩序的所有权制度基础之上，因为“决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利”是所有权制度成立和发挥作用的基础。这一思路沿用传统自然资源的排他授权模式，在经济利益驱动下使公共数据开放利用呈现出较强营利性，从而与公共机构的社会服务属性背道而驰。
基于房地产登记数据具有公共性、非竞争性、非排他性的特征，“将其作为公共用物供全体公民基于公用目的共同使用即成为数字化政府在大数据时代负有的一项政治使命，并经由数据开放制度上升为相应的法定职责”。因而在推动房地产登记数据资源公共利用过程中，沿用自然资源的排他授权模式极有可能导致被授权主体基于所享有的事实支配地位，而故意实施垄断等与市场效率相悖的行为，不利于实现公共数据资源普惠利用的效果。相反，应弱化特定主体的占有与控制，促进社会围绕公共数据资源之使用形成广泛的共享与合作。由此，围绕公共数据资源开放的法权制度规制重心实现了从所有权向使用权的转移。后一路径强调，法权制度构建应当实现对公共数据资源使用权的保障，“其要害不在于是否确认国家所有者地位，而在于公共部门应被设定何种权益和责任，以维护并推进数据利用的公共性”。
2.授权运营模式的证成公共数据作为一项重要的生产资料，对市场主体具有重要价值。数据开放作为公共数据开发利用的探索，近些年随着数据开放平台数量的不断增长，公共数据开放取得了一定的成效。但数据开放模式存在明显的缺陷，开放的数据质量和数量难以满足市场对公共数据要素的需求，甚至出现了开放的数据对市场没有太大价值，而市场所需的数据没有开放的现象。造成数据开放无法满足市场需求的原因主要有以下两个。一是在公共数据的开放过程中，高质量的数据开放往往存在较大的安全性风险，政府部门往往需要承担高昂的费用，以此确保数据安全，这也使得政府部门不敢或不愿开放这类数据供市场使用。二是数据作为一项重要的生产要素，需要经过一定的加工处理才能更大限度地发挥其价值，而政府部门对公共数据的开放主要侧重于公共数据的供给，缺乏对数据价值的挖掘，当前我国社会公众对数据价值的挖掘、对数据资源的利用在技能上仍存在不足，导致数据开放难以达到理想的效果。
为了最大程度地盘活公共数据资源，挖掘数据价值，释放数据红利，我国公共数据的开发经历了从以数据开放为中心到以开发利用为中心的转变。当前，公共数据开发利用大致包括三种方式：一是平台开发利用；二是协议开发利用；三是授权运营。平台开发利用与协议开发利用均难以为市场主体提供高价值的数据开放和高质量的数据供给，授权运营成为公共数据开发利用的重要方式，也将可以成为房地产登记数据开放利用的重要方式。
首先，授权运营是兼顾考虑数据开发利用环节的安全问题而提出的新机制。其优势在于能够突破公共数据资源确权一直悬而未决的争议，转而采用公私合作方式向社会提供数据资源开发利用途径。“公共数据授权运营不是对数据所有权的处分，而是国家机关对公共数据的数据权益进行的适格处理。”作为公共数据开发利用环节的特别制度设计，授权运营能够较好实现房地产登记数据资源开发利用安全性、经营性与市场激励的平衡，特别是我国作为生产资料公有制为主的国家，政府有权也有职责对公共数据资源展开运营，在增加公共财富的同时实现相应的经济规制功能。授权运营在政府机构直接供给数据基础上引入第三方主体，由第三方机构结合房地产业发展实际和行业特点开发数据产品、形成数据服务，满足市场主体的专业化、个性化需求。
其次，基于房地产登记数据资源的公共性、高价值性与敏感程度的异质性，以及公共数据资源法权规制重心从所有权向使用权的转移，决定了若要实现公众对此类房地产登记数据资源的价值收益，就应将注意力转移至对其开发利用所形成数据产品和服务的财产权益的合理分配上来。授权运营模式能够实现数据主体权益、数据开发利益、公共利益之间的“三方平衡”，与房地产登记数据开发利用需求相契合。在保证安全前提下，授权第三方主体进行开发利用探索，可实现在相同数据资源上同时进行公共价值和私人价值开发，契合房地产登记数据资源的非对立性。
（二）授权运营模式的展开数据分类分级是依照一定的原则、标准和规律将不同的数据划分为不同的级别和类型，并对不同级别、不同类型的数据采取不同的治理方式。数据分类分级是数据要素市场化配置的前提和基础，对保护数据安全、促进数据流通具有重要价值。为促进房地产登记数据的开发和利用，应当采取分类管理的措施。对于完全公开使用数据和在较大、中等范围使用数据，应实施差异化运营方式。 对于前者，授权开放利用主要是为了满足社会基本的公共数据使用需求，传统上这类业务主要由政府或政府设立的各类型事业单位供给，采取市场化运营形式能够在事实上更好实现资源配置。对其开发利用可在备案应用场景后，通过政府采购方式经由业务外包或委托代理将该部分登记数据授权相关主体运营。 对于后者，对其开发利用已经超出了基本公共服务供给范畴，能够在实现公共资产保值增值的同时产生较强经济效益，效率性和市场性愈加突显。对这类数据开发利用应以授予特许经营权为前提。特许经营权的证成要求某项业务具有资源的稀缺性或自然垄断性。在房地产登记数据资源开发利用初期，发挥资源集中优势进行应用拓展能够较好地平衡投入与风险，且在数据处理能力有限情况下，数据获取仍呈现出有限性和竞争性，从而具备适用该模式的合理基础。 在实施方式上，通过签订房地产登记数据资源开发利用授权运营协议，合理配置各利益相关方的权利义务，可以较好地实现数据价值释放与风险管理的平衡。此类协议应当包括数据请求、使用、收益的权利，承担保护数据安全、不滥用数据的义务。公共机构应当制定房地产登记数据资源开发利用豁免清单，将其中不宜开放的敏感数据以及有关法律法规规定不得授权开放的数据列入豁免清单。具有可识别性的信息应进行去标识化处理。公共机构应同时实施数据去向说明制度和数据解释说明制度，落实数据安全责任。授权运营协议具有民事合同和公共服务许可的双重属性。 被授权运营主体应当具有一定的资质能力匹配，数据安全保障能力应是核心要求之一。政府采购模式下，应重点关注运营者提供数据公共服务的能力，包括组织规模、运营条件、风险防范能力和社会评价等。在特许经营模式中，公共机构应当立足数据资源持有者身份，基于促进数据资源价值化利用的目标通过市场竞争机制筛选最佳运营者。在此过程中，需考量的主要方面包括但不限于房地产登记数据资源开发利用能力、利用效益等。 在权益配置方面，政府采购模式基于提供数据资源价值普惠共享目标，其运营成本由公共财政承担，不直接产生收益分配问题。在特许经营模式下，基于被特许人在房地产登记数据资源开发利用过程中的成本和劳动投入，其对所开发数据产品和服务享有排他性财产权和收益权，但被特许运营主体不得排除他人对相同数据进行独立的产品与服务开发并形成新的数据权益。同时，考虑到公共机构的巨大投入，在现阶段免费开放固然能够在更大程度上促进数据利用，但是从公共用物使用的公平性出发，当对公物的使用对特定群体和个人更加有利时，该群体或个人作为受益者，应根据等价或相当分担的原则支付成本费用。具言之，可围绕房地产登记数据资源提供所耗费的平均固定成本和边际成本划定收费基准以实现对公共机构投入的补偿。此外，向公共数据资源池传回运营数据更加能够形成一种流动性优势，以“增量”撬动“存量”。
五
湖南省法学会应用法学研究会
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