产业与政策丨数字经济、税收分配与城乡协同发展
作者简介
肖荣美
中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长，正高级工程师，主要从事工业互联网、数字化转型等方面的研究工作。
张 巾
中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，主要从事数字化转型、产业政策等方面的研究工作。
霍 鹏
中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，博士，主要从事数字化转型与产业政策评估方面的研究工作。
殷浩栋
通信作者，国务院发展研究中心农村经济部一级主任科员，博士，主要从事三农政策方面的研究工作。
论文引用格式
肖荣美, 张巾, 霍鹏, 等. 数字经济、税收分配与城乡协同发展[J]. 信息通信技术与政策, 2021,47(5):26-31.
∗基金项目：国家自然科学基金项目（No.71973146）、国家社会科学基金项目（No.20&ZD164）、国家自然科学基金青年项目（No.71903062）、全国统计科学研究项目（No.2019LZ31）资助
数字经济、税收分配与城乡协同发展*
肖荣美1 张巾1 霍鹏1 殷浩栋2
（1. 中国信息通信研究院政策与经济研究所，北京 100191；2. 国务院发展研究中心农村经济研究部，北京 100010）
摘要：数字经济给农业农村发展带来了新机遇，也带来了新挑战。数字经济供需主体跨城乡和跨区域的错位分布，导致城乡、区域间税收分配不均衡。数字经济交易活动对传统经济活动产生部分替代作用，侵蚀了农村及欠发达地区原本的课税基础，进而对税收产生虹吸效应，使农村与欠发达地区的税收利益受到损害。当前，欧盟、美国等发达国家和地区正在探索以税收机制调整促进区域间数字经济协同发展的道路，为我国提供了一些可借鉴的经验。未来，我国需构建完善与数字经济相适配的税收制度，建立健全基于目的地原则的税收分配机制，强化农村与欠发达地区税务机关的数字化征管能力，保障目的地征税原则落地落实，进一步发挥数字平台在税收配置中的作用，以信息技术推动产业发展，壮大农村和欠发达地区的税基，促进数字经济税收分配更加公平合理。
关键词：数字经济；税收分配；农村与欠发达地区；目的地原则
中图分类号：F812.42；F49；F124 文献标识码：A
引用格式：肖荣美, 张巾, 霍鹏, 等. 数字经济、税收分配与城乡协同发展[J]. 信息通信技术与政策, 2021,47(5):26-31.
doi：10.12267/j.issn.2096-5931.2021.05.006
0 引言
当前，以5G、工业互联网、人工智能、云计算、大数据等新一代信息技术研发和应用为核心内容的数字经济风起云涌，给全球经济和人们的生活带来了全方位的影响，引致农村经济社会与城乡互动关系的变革。但是，这种产业变革在为农业农村发展注入新动能的同时，也对城乡间、区域间的平衡发展带来了潜在的挑战。尤其是数字经济对现行税收制度带来了显著冲击，突出表现为平台经济、线上线下融合经济的税收收入向发达地区和城市集中等现象，进一步造成了城乡间、区域间税收分配不平衡。这将在一定程度上影响城乡间、区域间政府的财政收入，并由此造成公共服务供给能力和水平间的差异，以至于对城乡间、区域间协调发展带来更为长期性、深层次的问题与影响。
现有关于数字经济税收问题的研究聚焦于国际数字税立法制度[1-2]、数字贸易与全球税务体系重构[3-4]、国家税收收入[5]、市场竞争与价值再分配[6-7]等方面，提供了诸多真知灼见，但是内容更多是集中于国别层面的讨论，深入涉及数字税对于国家内部，特别是对于城乡关系之间的影响分析尚不多见。2021年，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要重点在农村数字基础设施、智慧农业、乡村公共服务及社会治理的数字化智能化、农村数字普惠金融、农村电子商务等数字经济领域发力[8]。数字经济具有更为显著的差异化、服务化和敏捷化特征，通过更多样化的逻辑形式、更低成本的数字手段，可不断消除物理隔阂、打通连接渠道，打造高度互联的城乡一体化经济生态系统[9]。“十四五”时期，农村数字经济或将进一步迎来爆发式的增长。因此，在当前阶段全面深入研究数字经济可能给农村经济社会发展带来的挑战和影响尤为紧迫与重要。鉴于此，本文系统梳理了数字经济对城乡间区域间税收均衡合理分配形成的挑战、化解区域间数字经济税收分配不均问题的国际经验，并据此提出了有针对性的对策建议，以期为“十四五”时期深化农业农村数字化的理论研究，推进城乡数字经济均衡协调发展提供有益借鉴。
1 数字经济对城乡间、区域间税收均衡合理分配形成挑战
1.1 供需主体跨城乡、跨区域错位分布
从供给端来看，我国互联网平台企业、网络销售商等数字经济经营主体主要集中于东部沿海地区。截至2019年12月，在135家互联网上市企业中，北京、上海、杭州、深圳、广州五地的企业数量最多，占比分别为33.3%、17.0%、11.9%、11.1%、4.4%，合计77.7%；网信独角兽企业集中分布在北京、上海、广东和浙江，占比分别为45.5%、19.8%、14.4%、10.7%，合计90.4%[10]；电子商务零售商主要集中在东部沿海地区，2019年，东部、中部、西部、东北部地区的网络零售额占全国的比重分别为84.3%、8.8%、5.6%、1.3%[11]。
从消费端来看，我国数字服务与线上交易使用人群分布于全国各地，且农村与欠发达地区占据越来越大的比例。北京、上海、广州、深圳等一线城市的数字用户占比约为12%，高达88%的数字用户分布于一线城市以外的地区[12]。三线及以下城市、县镇与农村地区是电商平台发挥作用的核心区域。2019年“下沉市场（三线以下城市以及广大乡镇农村地区）”电子商务活跃用户规模接近4 亿人，占总数的57.4%[11]。此外，从数字用户增长空间来看，随着新基建向农村地区延伸、数字经济深入发展，未来增量用户中来自农村与欠发达地区的用户将占更大比重。根据阿里巴巴最新披露的年度报告，2020财年阿里巴巴已有超过70%的新增年度活跃消费者来自欠发达地区[13]。
1.2 数字经济供需错位加剧税收利益分配失衡
根据现行税收规则，纳税地点的确定往往以企业的登记注册地或机构所在地为依据[14-15]。传统经济模式下，跨地区的经营活动往往需要通过设立分支机构来实现，在相当程度上保证了纳税地点与销售地、消费地的一致性。而数字经济组织方式加速了经济活动的远程化、虚拟化发展。数字经济领域的经营者借助互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，无需设立物理场所即可跨地区销售商品、提供服务。按照当前的纳税地点确定规则，数字经济经营活动所产生的税收收入将脱离于消费地而集中于经营主体所在地。例如，若在A地登记注册及设立机构的商家，通过电商平台向位于B地的消费者销售商品或提供服务，该交易对应的增值税将由卖家在A地申报缴纳，以增值税为计税依据并与增值税同时缴纳的城市建设税、教育费等也将由A地税务机关征收，该交易为卖家贡献的利润所对应的企业所得税也将在A地缴纳。由于我国数字经济经营主体主要聚集于发达地区，这意味着数字经济经营活动带来的增值税、企业所得税等相关税收也将主要在发达地区缴纳，造成欠发达地区在税收收入分配中处于劣势地位。
我国农村与欠发达地区数字用户规模庞大，海量用户不仅是商品和服务的消费者，更通过提供数据等方式直接或间接地为企业创造价值作出了贡献。根据间接税的目的地征税原则和所得税的价值创造地征税原则，农村与欠发达地区作为消费地和价值创造地，应有权获取相应的税收收入。但是，在现行由企业登记注册地或机构所在地进行征税的规则下，“数字税”的概念尚在萌芽中，农村与欠发达地区对数字经济活动产生的收入和利润缺乏相应的征税权，数字经济带来的税收利益向发达城市地区高度集中，直接导致农村与欠发达地区的税收利益受损。
电子商务、线上线下融合等数字经济模式向农村与欠发达地区的渗透，也将对本地的传统经济活动造成冲击，如消费者原本从本地实体店购买商品的活动部分转为通过电子商务平台向异地商家购买、本地的线下教育辅导服务被线上远程教育服务部分替代。数字经济交易活动对传统经济活动的部分乃至完全替代，使农村及欠发达地区原本的课税基础受到侵蚀，进而间接加剧农村及欠发达地区税收收入转移的程度，产生了虹吸效应。未来，数字经济占GDP的比重将不断提高，新产业新模式新业态在农村、欠发达地区的渗透将持续深入，农村与欠发达地区的税基侵蚀和税收流失问题也将更加严重。
农村与欠发达地区在数字经济领域征税权的缺失以及税收收入的流失，将导致地方政府难以拥有足够的财力来提升政府治理及公共服务供给水平，从而在更深层次上进一步加剧了城乡间、区域间的发展不平衡问题。虽然财政转移支付制度能够在一定程度上弥补城乡间、区域间的财力不平衡，但这种再分配机制并未充分考虑、也不能完全化解数字经济带来的税收收入初次分配不公平问题。
2 化解区域间数字经济税收分配不均问题的国际做法
当前,全球层面的数字经济发展呈现“新二元制”结构（即指以美国为代表的数字经济发达地区与其他地区形成的一种新二元制结构），数字经济相关税收的跨地区分配问题也日益突出，多个国际组织及国家均通过调整税收规则予以应对。无论是欧盟致力于解决国家间征税权划分问题的税收规则调整，还是美国解决地方政府间税收问题的税收改革方案，均为我国化解数字经济带来的城乡间、区域间税收不平衡问题提供了可借鉴的经验。
2.1 探索构建新的联结度规则，促进数字企业所得税公平合理分配
为应对数字经济对税收规则的挑战，尤其是数字经济带来的税收利益分配不公平不合理问题,欧盟在推动企业所得税规则调整方面进行了一些探索。2018年3月，欧盟委员会提出了两项独立的数字税立法提案，其中一项方案提出对视同常设机构（即“显著数字化存在”）的利润征税，以推动数字企业的税收收入向用户所在国合理转移。该方案提出，如果一个数字平台在某一成员国年收入超过700 万欧元，或一个纳税年度内在某一成员国拥有超过10 万名用户，或一个年度内和某一成员国用户订立超过3000 份数字服务合同，则该企业被视为拥有“显著数字化存在” ，需要就可归属至“显著数字化存在”的利润在该成员国纳税。
2.2 推动流转税进行适应性改革，以协调不同地区之间税收分配问题
美国为解决跨州电子商务销售税问题而推进的电子商务销售税政策改革，对于我国促进数字经济增值税的公平分配具有一定参考价值。在很长一段时间内，由于受到先例判决（1967年National Bellas Hess公司与伊利诺伊州的诉讼以及1992年Quill公司与北达科他州的诉讼均裁决各州不得强迫没有设立实体店的零售商代征销售税）的制约，美国各州无权要求没有设立实体店的零售商代征销售税，许多网络零售商因此免于代收销售税的义务，同时多数消费者也不自动支付销售税，这就造成各州税收大量流失。为解决因上述问题导致的税源流失问题，美国各州纷纷设法采取补救措施，如一些州将电商附属网站界定为实体存在，规定电商应告知顾客并向所属州通报未支付的销售税等。在此背景下，美国南达科他州修改了销售税法，规定电商在南达科他州销售的商品或服务超过10 万美元或者独立交易次数超过200 次，则视同在本州有物理存在，需要代征销售税。在 2018年6月南达科他州与Wayfair公司关于该法律适用性的诉讼案中，美国联邦最高法院最终推翻了既往案例中确立的物理存在规则。
欧盟自2010年起启动了新一轮增值税改革，先后发布了一系列文件[16-18]。在改革历程中，一个清晰的脉络是欧盟增值税制度逐步从来源地原则转向目的地原则。根据欧盟规定，自2012年起企业对企业（B2B）情况下的进口服务在消费者所在地征收增值税，自2015年起企业对消费者（B2C）情况下的进口服务也在消费者所在地征收增值税。欧盟通过推行目的地原则，保障了消费者所在地获得与当地用户价值创造相匹配的增值税。
2.3 建立健全配套征管机制，确保数字经济税收政策相关调整落实到位
为确保跨州电子商务销售税的有效征管，美国多个州之间达成了“简化销售税和使用税协议”（Streamlined Sales and Use Tax Agreement，SSUTA），提出多项措施以加强跨州电子商务销售税征管。具体措施包括：要求各州尽量采用单一税率，统一销售税商品目录及定义，并建立和更新税收法律和政策共享数据库；要求各州采用统一的以目的地原则为主的征税权分配规则；建立一站式网络登记系统，企业只需在该系统上进行商业登记和信息更新，不必向各州单独进行登记等[19]。美国各州通过多项措施相互配合，减轻纳税人遵从负担并降低政府部门征管成本，保障了跨州电子商务销售税的高效征管。
欧盟为确保增值税目的地原则能够高效率、低成本地实施，建立了“迷你一站式登记机制”（VAT mini One Stop Shop，MOSS）。当消费者来自多个欧盟成员国时，欧盟企业需在成立本企业的成员国进行增值税登记并缴纳增值税，非欧盟企业可以选择在其中任何一国进行登记注册并缴纳增值税，再由该登记国根据消费者所在国的增值税税率计算出各国相应的应税收入，并将增值税税款分配给其他相关国家。欧盟通过一站式征税制度的实行，确保销售商能以较低的遵从成本实现在最终消费者所在的国家缴纳增值税，从而促进了欧盟成员国之间更加公平的税收分配。
3 完善我国数字经济税收分配机制的建议
未来，经济社会全方位数字化转型是大势所趋。随着电子商务、O2O等新经济、新模式、新业态在农村与欠发达地区覆盖规模的不断拓展，数字经济引致的城乡间、区域间的税收不平衡问题将进一步凸显。因此，需要推动数字经济税收制度建设，加速匹配数字经济发展进程，以求“ 标本兼治” 构建数字经济城乡协同发展机制，促进数字经济发展成果实现更加公平合理的分配与共享，具体来说可从以下几方面努力。
（1）进一步推动目的地征税原则的应用，建立健全基于目的地原则的税收分配机制。近期来看，可以进一步探索将数字经济活动产生的增值税、企业所得税中一定比例的税收收入用于地方间横向分配，着重补偿农村与欠发达地区可能的税收损失。例如，按照各地区网民规模、网络消费规模等指标进行分配，由企业登记注册地或机构所在地征收之后转交其他地方。长期来看，可以稳步推进目的地征税原则全面深入适用，改革增值税、企业所得税等税种的分配规则。针对增值税，需要引导数字经济平台及商家根据消费者购买商品或服务时所填写的地址、IP地址或支付信息提供地址等确定消费者所在地，按照目的地原则将代扣代缴的增值税在消费者所在地进行缴纳。针对企业所得税，需要探索建立基于用户规模、营业收入等指标的新联结度规则，并将企业利润进行分层，针对其中一部分利润赋予消费者所在地区相应的征税权。
（2）着力强化农村与欠发达地区税务机关的数字化征管能力，保障目的地征税原则落地落实。进一步加强新一代信息技术在农村与欠发达地区涉税信息搜集、传输等方面的运用，加快研发并推广应用具备自动识别消费者所在地、计算应缴税款、生成并提交纳税申报单等功能的税务自动化软件，助力税务机关直接获取数字经济交易活动中的涉税信息。加快建立健全全国性的税收管理数据库，推动公安、社保、工商、金融、海关、民政、司法等部门的数据与税务系统互联互通，支持税务部门充分利用大数据、人工智能等技术对相关数据进行高效管理和深入分析，助力税务部门全方位掌握数字经济企业涉税信息。加速构建安全、规范、通畅的涉税数据跨层级、跨城乡、跨地区互通与共享渠道，推动数字经济企业销售收入、税款缴纳情况等涉税信息在不同层级、不同地区税务部门之间充分共享，为各地区对数字经济企业进行公平合理、高效精准的税收征管提供全面的数据支撑。
（3）进一步发挥数字平台在税收配置中的作用，促进数字经济税收分配更加公平合理。引导数字平台依照目的地原则，将平台在交易活动中代扣代缴的增值税缴纳至消费者所在地，并依据新的联结度和利润分配规则准确计算和缴纳平台自身在不同地区的企业所得税。进一步明确数字平台对于平台上的经营者进行纳税义务提醒、涉税信息报送、纳税情况监督等方面的责任，鼓励互联网平台企业依托技术、人才优势提供纳税相关公益培训服务，推动数字经济领域的经营者按照目的地原则在不同地区之间依法纳税。强化数字平台与税务机关的合作，在保障数据安全的情况下将数字平台的数据库与税务信息系统进行对接，强化涉税信息的互通共享，构建形成政府、平台、企业多方共治的税收治理格局，共同促进数字经济税收收入公平合理分配。
（4）以信息技术推动产业发展，壮大农村和欠发达地区的消费市场及税基。一方面，利用信息技术拓展农业产业范围和功能，积极发展数字农业，加快生产、加工环节的数字化改造，提高农业生产效率与质量，促进农业产值持续提升，增加居民可支配收入，增强居民消费能力，拓展农村及欠发达地区在新型税收分配机制下的税基；另一方面，加快培育农村及欠发达地区新兴产业，以县域主导产业为基础，整合优化农村和欠发达地区的资源要素，利用数字平台对接外部产业链资源，打造三产融合的现代农业产业集群，形成基于数字经济的全产业链生态系统，推动农村及欠发达地区经济高质量发展，大幅提升本地居民收入水平、扩大当地消费市场，助力农村和欠发达地区进一步充实壮大本地税基。
4 结束语
城乡区域协调发展是实现数字经济高质量发展的重要内涵。在数字经济加速发展的趋势下，需要加快构建完善与数字经济更加适配的税收制度，有效化解数字经济带来的城乡间、区域间税收分配失衡问题，以更加科学的财税体制为数字经济时代的城乡区域协调发展提供坚实的制度基础和财力支撑，进而促进数字经济的长期健康发展。
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Digital economy, tax distribution and coordinated development of urban and rural areas
XIAO Rongmei1, ZHANG Jin1, HUO Peng1, YIN Haodong2
(1. Policy and Economics Research Institute, China Academy of Information and Communications
Technology, Beijing 100191, China; 2. Rural Economic Research Department, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)
Abstract: The digital economy has brought new opportunities and new challenges to the development of agriculture and rural areas. The dislocation distribution of the supply and demand entities of the digital economy across urban and rural areas and across regions has resulted in the imbalance of tax distribution between urban and rural areas and regions. Digital economic transaction activities have a partial substitution effect on traditional economic activities, eroding the original taxation basis of rural and underdeveloped areas, and then generating a siphon effect on taxation, which damages the tax benefits of rural and underdeveloped areas. Currently, the European Union, the United States and other developed countries and regions are exploring ways to adjust the taxation mechanism to promote the coordinated development of the inter-regional digital economy, providing some lessons for China to learn from. In the future, China needs to build a tax system compatible with the digital economy, establish a sound tax distribution mechanism based on the destination principle, strengthen the digital collection and management capabilities of tax authorities in rural and underdeveloped areas, and ensure the implementation of the destination taxation principle, further play the role of digital platforms in tax allocation, use information technology to promote industrial development, expand the tax base in rural and underdeveloped areas, and promote a more fair and reasonable tax distribution in the digital economy.
Keywords: digital economy; tax distribution; rural and underdeveloped areas; destination principle
本文刊于《信息通信技术与政策》2021年 第5期
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