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产业与政策丨我国地方数据立法的特征、挑战与展望
作者简介
宗珊珊
中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心工程师，主要从事ICT领域行政执法、执法监督理论与实务等方面的研究工作。论文引用格式：
宗珊珊. 我国地方数据立法的特征、挑战与展望[J]. 信息通信技术与政策, 2022,48(8):65-69.
我国地方数据立法的特征、挑战与展望
宗珊珊
（中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心，北京 100191）
摘要：我国地方数据立法实践开展较早，各地在以国家政策法律为导向的同时积极探索制度创新。整体来看，立法内容呈现从综合性到重点领域，再到综合性与重点领域并行的趋势，立法程度与数字经济发展水平呈正相关。政务数据开放一直是地方数据立法的重点，但各地对核心概念的界定并未达成一致，这成为政务数据跨区域流动的不利因素。同时，地方数据立法面临合法性与合理性双重考验，应准确把握立法权限与制度创新的关系。
关键词：地方立法；数据；政务数据
中图分类号：D927；D922.16 文献标志码：A
引用格式：宗珊珊. 我国地方数据立法的特征、挑战与展望[J]. 信息通信技术与政策, 2022,48(8):65-69.
DOI：10.12267/j.issn.2096-5931.2022.08.010
0 引言
地方立法权力受限，且仅在本行政区域内有效，容易被忽视。然而地方经济活动活跃，尤其试点地区，是新经济模式的先行者，往往能够促进立法创新。2021年，《中华人民共和国数据安全法》（简称《数据安全法》）、《中华人民共和国个人信息保护法》（简称《个人信息保护法》）先后通过，配套规范也纷纷公开征求意见，我国数据治理法律体系日趋完善。中央数据立法，有的吸收了地方立法经验，也有的将对现有地方立法造成冲击，两者呈现多维度的互动关系。分析了解地方数据立法的现状、特征，不仅有助于展望地方数据立法走向，更有助于为中央数据立法厘清思路。
1 我国地方数据立法的现状
笔者以“数据”“数字”“政务信息”“公共信息”“信息化”等为关键词，在北大法宝官方网站搜索相关地方性法规、地方政府规章，剔除已失效、被修改和无关情形后，得到96 项结果。其中，省级地方性法规38 部、经济特区法规2 部、设区的市地方性法规8 部、省级地方政府规章27 部、设区的市地方政府规章21 部，发布时间最早为1999年1月，最晚为2022年5月，核心内容涵盖政务数据、大数据、数字化城市、数字经济、信息化建设等（见表1）。
表1 省、自治区、直辖市、经济特区、设区的市数据相关地方性法规、地方政府规章
2 我国地方数据立法的特征
2.1 综合性与重点领域立法并行我国地方数据立法的第一个热潮始于信息化建设领域，深圳市于1999年通过并公布《深圳经济特区信息化建设条例》，拉开我国地方信息化立法的序幕。2002—2016年，我国先后有25 个省/市发布信息化建设相关立法，主要含盖信息化建设规划、信息产业、信息工程、信息资源、信息技术、信息安全等综合性内容。随后，地方立法聚焦于政务数据和大数据两个重点领域，立法高潮分别始于2015年和2018年。目前，我国已有29 个省/市发布政务信息、政务数据、政府数据、公共信息、公共数据相关立法42 部，其中地理空间数据立法5 部；10 个省/市发布大数据相关立法12 部，其中健康医疗大数据立法1 部。
近两年，随着国家层面数据治理法律制度不断完善，综合性的地方数据立法不断涌现。目前，有3 种典型的立法模式：一是以浙江省、广东省、河南省为代表的“数字经济促进条例”，其以促进数字经济发展为核心，以基础设施、数据资源、产业化和数字化发展为主要内容；二是以深圳特区、上海市为代表的“数据条例”，其以保护数据权益、规范数据处理活动为目的,以个人数据、公共数据、数据要素市场、数据安全为主要内容；三是2021年12月3日发布的《湖南省网络安全和信息化条例》，主要围绕保障网络安全、促进信息化发展、提高数字化水平进行制度构建。同时，广东省、江苏省先后发布公共数据管理办法，浙江省发布公共数据条例，福建省发布大数据发展条例。综合性与重点领域立法并行成为我国地方数据立法的新趋势。
2.2 在国家政策法律基础上探索制度创新从信息化、政务数据到大数据、数字经济，地方数据立法始终以贯彻落实国家政策、法律规定为导向。其一，1997年，我国召开首次全国信息化工作会议，提出信息化的定义与要素；2006年，《2006—2020年国家信息化发展战略》[1]印发，确立了我国信息化发展的指导思想、战略目标，文件中列举的发展战略重点成为地方信息化立法的主要内容。其二，2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》[2]；2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》[3]；2016年，国务院先后印发《政务信息资源共享管理暂行办法》[4]《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》[5]，推动地方大数据、政务数据立法高潮。其三，“十四五”规划强调加快数字化发展，发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化；2021年，《数据安全法》《个人信息保护法》先后通过，我国数据治理法律体系日臻完善；《浙江省数字经济促进条例》《深圳经济特区数据条例》《广东省数字经济促进条例》《上海市数据条例》相继发布，综合体现上述政策、法律内容要求。同时，部分地方立法结合实际,积极探索制度创新。例如，《福建省政务数据管理办法》对争论颇多的数据权属问题作出回应，明确政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理。又如，贵阳、广东、上海等地建立首席数据官制度，深圳设立公共数据专业委员会，创新组织管理机制。
2.3 以信息化建设为主线，以政务数据开放为重点《国家信息化发展战略纲要》[6]指出：加快建设数字中国、大力发展信息经济是信息化工作的重中之重；推进公共信息资源开放共享，是开发信息资源、增强信息化发展能力的重要内容。同时，根据“十四五”规划，扩大基础公共信息数据有序开放，是加快数字化发展的重要举措。另外，《促进大数据发展行动纲要》也将加快政府数据开放共享列为主要任务之一。纵观各时期地方数据立法，虽然立法关键词不同，但始终以信息化建设为主线，以政务数据开放为重点。例如，贵州省于2010年发布《贵州省信息化条例》，设置“信息资源开发利用”一章，重点规范政务信息管理与共享；于2016年发布《贵州省大数据发展应用促进条例》，设置“共享开放”一章，明确推动公共数据率先共享开放；又于2020年发布《贵州省政府数据共享开放条例》，全面规定政府数据的管理、共享、开放与监督管理。又如，广东省于2014年发布的《广东省信息化促进条例》同样设专章规定政务信息资源共享；于2021年7月发布的《广东省数字经济促进条例》重申推进公共数据资源共享开放和开发利用；随后于2021年10月发布专门的《广东省公共数据管理办法》。
2.4 立法程度与数字经济发展水平基本呈正相关立法活动与经济活动互相影响、彼此促进。经济发展中的实际问题往往推动法律法规的制定，而完善的法律制度又能定分止争，促进经济发展。总体来看，我国地方数据立法程度与数字经济发展水平呈正相关。在数据立法活跃的省/市中，广东、江苏、山东、浙江、上海、福建、湖北、河北、湖南、安徽等地2020年数字经济规模均超过1 万亿元，贵州、福建的数字经济增速位居全国前列[7]；浙江、上海、广东、江苏、天津、山东、湖北、福建等地在国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2020年）》[8]中，被评为信息化发展水平第一梯队，创新引领能力持续增强。
3 我国地方数据立法面临的挑战
3.1 立法差异阻碍数据跨区域流动横向来看，地方数据立法面临两个相反方向的挑战：一是立法重复、立法“抄袭”导致立法资源浪费[9]；二是各地立法中核心概念、制度差异损害全国法制的统一性。如上文所述，政务数据是地方数据立法的重点领域，但对这一核心概念的界定并未达成一致。数据主体来源从较为局限的“政府部门和行政执法机构”到较为广泛的“国家机关、事业单位、社会团体或者其他依法经授权、受委托的具有公共管理职能的组织和公共服务企业”（见表2）。即使在主体来源范围基本一致的情况下，也存在细微差别，例如《浙江省公共数据条例》中具有管理公共事务职能的组织为“法律法规规章授权”，而《广东省数字经济促进条例》则为“法律、法规授权”。李克强总理曾指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”[10]分享是数据法律的基础价值[11]，政务数据收集、归集过程中的准确性、科学性，对其共享、开放、利用有重要影响。各地有关数据来源主体的规范差异，导致政务数据范围缺乏一致性，将成为数据跨区域归集、流动的障碍。表2 主要地方性法规、地方政府规章中政务数据的界定
3.2 立法探索面临合法性与合理性双重考验纵向来看，地方性法规、地方政府规章不得与宪法、法律、行政法规相抵触，地方数据立法的探索与创新不应超过立法权限，否则将面临合法性质疑。数据权属问题在数据治理领域悬而未决，《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）《数据安全法》也未就此作出回应。地方立法中，福建、重庆、山西等地明确规定政务数据属于国家所有，其中福建、山西将政务数据纳入国有资产管理[12-14]。根据《民法典》第116条，物权的种类和内容由法律规定。地方立法规定政务数据的所有权,有违物权法定原则。实际上，地方立法规定数据权属，不仅存在能不能的问题，也应考虑需不需要的问题。不少学者认为基于数据的公共性、充裕性和分享性，不宜进行私法上的确权，而应当建立网络空间中数据操作规则秩序[15]。《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》首创数据权，明确权利内容，并规定个人数据、公共数据、收集生成数据的权利人分别为自然人、国家、市场主体。但是，最终审议通过并发布的条例并未沿用该模式，仅概括性规定数据人格权益与财产权益。在数据交易领域，2020年发布的《天津市数据交易管理暂行办法（征求意见稿）》将数据交易平台限于数据交易服务机构，有批评意见认为干预交易自由、不利于数据要素自主有序流动。相较而言，《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》规定交易双方可以通过依法设立的数据交易平台或者依法自行交易，更符合意思自治、鼓励交易的原则。
4 结束语
我国中央与地方间的立法模式，自上而下与自下而上并存。数据治理领域，个人信息保护立法属于典型的自上而下模式，在《民法典》《个人信息保护法》之前，地方立法鲜有涉及，随着国家层面法律制度的完善，《深圳经济特区数据条例》《上海市数据条例》均将个人数据作为重要内容。然而，政务数据立法明显带有自下而上的特征，在吸收地方丰富的立法经验后，《数据安全法》设专章规定“政务数据安全与开放”，《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》也明确了公共数据的内涵。数据具有多重属性，兼具人格利益与财产利益，社会利益与个人利益，对数据、数字经济、数据治理的认识有待不断深化，而立法进程与认知程度息息相关。政务数据等实践和立法探索较为充分的领域，处于地方立法向中央立法过渡的阶段。一旦法律、行政法规确立核心概念、制度设计，按照上位法优于下位法的原则，地方性法规、地方政府规章需要对相抵触的内容作出调整。同时，对于数据权属、数据交易等尚在探索中的领域，各地应结合实际，在立法权限范围内，积极探索创新，为中央立法奠定基础。
参考文献
[1] 中共中央办公厅, 国务院办公厅. 2006—2020年国家信息化发展战略[Z], 2006.[2] 国务院. 促进大数据发展行动纲要[Z], 2015.[3] 中共中央办公厅, 国务院办公厅. 关于全面推进政务公开工作的意见[Z], 2016.[4] 国务院. 政务信息资源共享管理暂行办法[Z], 2016.[5] 国务院办公厅. 《关于全面推进政务公开工作的意见》实施细则[Z], 2016.[6] 中共中央办公厅, 国务院办公厅. 国家信息化发展战略纲要[Z], 2016.[7] 中国信息通信研究院. 中国数字经济发展白皮书[R], 2021.[8] 国家互联网信息办公室. 数字中国发展报告(2020年), 2021.[9] 刘权. 政府数据开放的立法路径[J]. 暨南学报(哲学社会科学版), 2021,43(1):92-102.[10] 北京日报. 信息数据“深藏闺中”是极大浪费[Z]. (2016-05-13)[2022-01-16]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073036.htm.[11] 梅夏英. 在分享和控制之间 数据保护的私法局限和公共秩序构建[J]. 中外法学, 2019,31(4):845-870.[12] 福建省人民政府. 福建省政务数据管理办法[Z], 2016.[13] 重庆市人民政府. 重庆市政务数据资源管理暂行办法[Z], 2019.[14] 山西省人民政府. 山西省政务数据资产管理试行办法[Z], 2019.[15] 戴昕. 数据界权的关系进路[J]. 中外法学, 2021,33(6):1561-1580.
Characteristics, challenges and prospects of local legislation on data
ZONG Shanshan
(Legal Consulting Center of Industry and Information Technology, China Academy of Information and Communications Technology, Beijing 100191, China)
Abstract: The exploration of local legislation on data started very early. The local legislation actively explored innovation while taking national policy and legal provisions as the guidance. The legislative content showed a trend from comprehensive to key areas, and then to comprehensive and parallel with key areas. The level of legislation was positively correlated with the level of digital economy development. Government data opening has always been the focus of local legislation on data, but there is no consensus on the definition of the core concept, which has become an unfavorable factor for the cross-regional flow of government data. Local legislation on data is faced with the dual test of legitimacy and rationality, so it should be taken special care of the relationship between legislative authority and innovation.Keywords: local legislation; data; government data
本文刊于《信息通信技术与政策》2022年 第8期
主办：中国信息通信研究院
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