实务探讨|绩效对检察权的负影响
不得不承认,绩效考核制度作为一种内部的价值指引机制,它对于检察权运行的影响要远远超过诉讼法的规定。考虑到检察官也具有的社会人的属性,不难发现，追求自身利益最大化的社会人本性不会因为法律赋予了职权或作出了限制而改变,正如陈瑞华教授所言:“不要忘记,观念、文化和素质都是相对的,利益却是实实在在的”[陈瑞华:《论法学研究方法》,北京大学出版社2009年版,第38页。]。因此,在检察权与审判权、行政权本来就不太独立的权力格局下,绩效考核加剧了司法的困局。
1.隐晦的绩效考核目的加剧了公检法“流水作业”的局面
目前，检察机关的绩效考核仅以提高办案效率为目的,其宗旨就是促进检察人员多办案件,同时，控制和减少无罪率,提高实刑率。这样的目的设置明显欠缺了对检察权行使正当性的考虑。另一方面,当前，我国检察权愈发有着一种“超强势化”的趋势,“中国宪法和检察院组织法所确立的检察机关的法律监督地位,则决定了检查机关有权对法院的审判活动实施法律监督,它所行使的司法权不仅十分重要,甚至还略高于法院所行使的审判权。”[陈瑞华:《刑事诉讼的前沿问题》,中国人民大学出版社2005年版,第528页。]检察机关同时承担了公诉和法律监督两项职能,还有着对职务犯罪案件的侦查权这一重大权力，这都决定了检察院对法院的影响是巨大的。
公诉案件到达法院之后,检察院指派的公诉人本来应当只能就本案发表公诉意见。最终的判决应当由法院综合考虑案件的事实和证据情况来确定。但事实上,检察机关为了达到成功追诉的目的一一这也是他们绩效考核的指标之一，常常利用与法院的“相互配合”关系,以法律监督为后盾,要求与法院就案件的裁判展开协商。很多刑事案件的裁判就是在这种协商中作出的。于是，绩效考核的压力促使公、检、法三机关不约而同地将“相互配合”关系发挥到了最大限度,它们为了利益而联合。案件一旦公诉成功,检察院自然完成了考核目标,此时，检方一般不会再抗诉,由此又证明了公安机关的立案、侦査是正确的,公安的考核目标在此得以实现；如果本案被告人没有上诉或者上诉被驳回,那么，法院的判决又可以被认作是正确的,法官的考核目标也就同步达到了。这不正是一种皆大欢喜的局面吗？而如果最终的判决没有达到检察机关的公诉目的,不仅检察机关会表达不满,公安机关亦会因办错了案而影响其自身考核。此时，检察院虽可以利用法律监督权提起抗诉,但法官就得面临案件被发回重审或者被改判的风险,这是对三方都不利的局面。
笔者以为，究其本质,问题的根源仍在于现行的绩效考核体系缺乏明确的目的指引,因而强化了检察机关的小团体利益,促使其为了维护自身利益而无视权力的界限,无形中诱发了法律监督权的滥用,从而推动了“流水线作业”的公、检、法关系朝着更趋紧密的方向发展。正如一些一线检察官所谈到的那样:“业务考评制度对‘率’的考评强化了公、检、法内部不正常的协调配合,扭曲了正常的诉讼结构……使本应是控辩审三方组合为特征和三角式基本构架的诉讼关系,完全演变成‘流水作业’运作的线形关系……可以说,三机关‘协调商量'是完成考评比例的一大‘法宝’,而在‘协调商量'过程中嫌疑人、被告人的侦讯客体地位难以避免。”[黄维智:《业务考评制度与刑事法治》,载张智辉主编：《中国检察——规范执法:制度建设与立法完善》（第13卷）,北京大学出版社2007年版。]
2.考核标准、方式的不科学、不合理妨害了检察权的公正行使
这尤其体现为检察机关对无罪判决率的高度重视，因为法院作出无罪判决就意味着检察机关错捕错诉。不仅在与上海市各级检察官的接触中笔者能够深切地体会到这一问题,而且从极多的文章、报告中笔者也能明确地看到检察机关、检察人员大多将追求“低”或者“无”无罪率作为自己的首要目标。例如,有报道称，辽宁省某检察院25年来公诉案件无罪判决率为零,认为“一审或二审均未出现无罪判决情况,有罪判决率达到100%。”[《25年公诉案件无罪判决为零》，载《检察风云》2004年第23期。]还有一些检察官认为连续多年保持无罪判决率为零是值得复制、推广的经验,并且认为无罪判决率体现的是公诉案件的质量,而“确保起诉案件质量,不但需要一支高素质的公诉人队伍,更需要一套切实可行的保障制度”。有的检察官对公诉案件无罪判决的成因进行了剖析,认为案件被判决无罪,主要原因在于检察人员诉讼观念不强,综合审查判断运用证据的能力较弱,甚至还认为部分检察官不善于利用程序法,不能很好地使用延期审理、撤回起诉等程序性手段。“延期审理、撤回起诉等程序是对提起公诉的一种程序救济。在审判阶段如果证据发生变化,首先应申请延期审理,对变化的证据进行审査补强,如不能排除无罪证据则应适用撤回起诉,以避免无罪案件的发生。”[黑龙江省哈尔滨市人民检察院公诉处:《公诉案件判处无罪的情况与分析》,载《人民检察》2006年第15期。]可见,努力降低无罪判决率己成为检察人员纷纷追求的明确目标,甚至到了“谈‘无罪'色变”的程度。
事实上,对无罪判决的“避讳”并不是由现行法律规定带来的。在我国，目前还没有哪一部法律明确规定检察机关应当对公诉后被判决无罪的案件负责,即使是国家赔偿,也有着诸多限制条件,不是每一例无罪判决案都会引起国家赔偿的。真正让检察机关、检察人员对无罪判决产生如此高的敏感度的,正是检察系统内部的绩效考核机制。例如，上海某检察院的《考核细则》中就有多处关于无罪判决的扣分规定:“被判决无罪的,或因错拘、错捕、违法违规办案导致刑事赔偿的,每人减10分”、“起诉后法院判决无罪的,每个千分点减1分”、“批准或决定逮捕后，法院判决无罪的,每个千分点减1分”。
笔者以为，这种错误标杆的引领作用值得我们注意和深思。一味地追求较高的有罪判决率,必然会给检察机关造成某种程度上的不当引导。一方面，检察机关不享有裁判的权力,另一方面，检察机关又极力想控制无罪判决率。那么，在排除了检察机关伪造有罪证据及使用其它不正当手段干预审判这些可能性后,检察机关要想达到其目的,只剩一种方式，那就是检察机关利用其与法院的关系,影响法院的判决。这种方式也正是检察机关一直以来所采用的、并且在检察院和法院之间已被视为是常态的办案方式。有学者曾就此指出:“检察院对不起诉率、撤诉率和无罪判决率的控制,使得检察官倾向于和法官频繁联系,无论是用软化还是强硬手段”[朱桐辉:《绩效考核与司法环境之辩》,载陈兴良主编：《刑事法评论》（第21卷）,北京大学出版社2007年版。]。所谓软化手段,就是前文所指出的三机关流水线式地协作办案,常见的方法包括前文所述的撤回起诉和延期审理等程序，以此作为降低无罪判决率的有力手段。而强硬手段,则是指检察院对法院的法律监督，但如此一来，不可避免地要伤及检法和气。
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