【数据法学】王静 李烁 姚瑶 樊裕：共享经济的法律规制

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2017年是共享经济在中国的丰盛之年，共享经济的规模体量和类型等都获得长足发展。以国家发改委、交通部等部委发布若干共享经济的重要文件为标志，共享经济在中央政策层面上获得支持和认可。在理论和制度层面，共享经济的法律规制问题也有不少进展，中国正在探索出一条有中国特色的共享经济的法律规制之路。本报告对共享经济的法律规制进行总体概括分析，并对网约车、民宿和共享单车逐一展开评述，力图全面深入描绘共享经济法律规制在2017年取得的成就和未来应当完善的路径。

（本文为分论部分节选）

Gustave Caillebotte · Boaters Rowing on the Yerres

文 / 王静  李烁  姚瑶  樊裕

“网约车是指乘客通过互联网平台公司提供的智能手机应用软件，预约车辆实现点到点运输服务的出行方式。有关互联网平台公司推出的‘专车’、‘一号专车’等都属于这一类别，生活中常用‘专车’来指代这种新形式的用车方式，以区别于传统出租车”。[1]网约车在我国兴起后，给传统巡游式出租车行业带来了极大的竞争压力，造成了新旧两个业态之间的冲突，甚至传统出租车从业者以罢工的方式抵制网约车行业。但是，由于网约车较传统出租车行业所具有的良好的服务质量、服务态度、选择服务方式的便利性等一系列优点，而契合了人们用车的需求，获得消费者的认可与欢迎。“从2012年3月,‘摇摇招车’正式上线，在之后4年多的时间里，滴滴打车、UBER（优步）、易到用车、神州专车等网络约车软件相继在全国各大城市出现，民众通过网络平台约车的人数迅速增加。2017年以来，网络约车订单日成交量已超过2500万单以上，全国有超过400个城市开通专车服务。”[2]网约车在我国的蓬勃发展的同时，由于网约车作为一种新事物，基于其不确定性，关于网约车的法律规制问题一直是困扰实务界、理论界的一大难题，尽管当前我国中央和地方层面均出台了一系列规定，实现了网约车在我国的合法化，但是我国网约车的法律规制措施在合规性以及科学性上还存在诸多问题亟待解决。

（二）网约车法律规制现状

“网约车新政”作为我国网约车的法律规制现状的一面镜子，其目的在于赋予“网约车”在我国的合法地位，而主要内容则包括2016年中央层面公布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）以及之后地方层面所出台的网约车实施细则。前者对网约车的法律规制提出了基本的框架；后者则对《暂行办法》中的基本框架作出了进一步的细化规定。

1.中央层面规范初步定型

2016年7月，国务院办公厅在《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》这一规范性文件当中，明确提出“要统筹发展巡游出租汽车和网络预约出租汽车，实行错位发展和差异化经营，为社会公众提供品质化、多样化的运输服务”。紧接着，交通运输部、工业和信息化部等七部门又联合以规章形式通过了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。从《暂行办法》的主要内容来看，其主要是“对网约车的合法地位予以明确，承认了私家车接入网约车平台提供出租车服务的合法性，并且对网约车的车辆、驾驶员的资质做出明确规定”。[3]《暂行办法》出台以后，多专家学者和业内人士均对此展开热烈的讨论，其次肯定的意见不少，批评的观点亦很普遍。概括而言，“首先高度肯定了新政对网约车合法性的认同。不过，在这一共同认知之外，人们对网约车新政所选择的政策工具、监管方式以及在此背后的动机，表示出很大的失望和质疑”。[4] 2017年各地方的网约车实施细则是在2016年交通部等部门规章的基础上进行的细化，因此，这一规章成为众多问题的根源之一。

2. 地方层面细则体现严管

《暂行办法》出台之后，全国多个城市相继出台了有关网约车服务管理实施办法。根据笔者在北大法宝网检索的结果，截至2018年12月1日，全国共出台了106件地方网约车服务管理实施办法。其中，武汉、深圳等六个城市是以地方政府规章形式出台了实施办法，而其他100个城市则是以其他规范性文件的形式出台了实施办法。《暂行办法》授权地方政府在在制定实施细则时可以就驾驶员的条件、车辆标准和营运要求、市场定价以及《网络预约出租汽车运输证》的发放条件这几个方面作出规定。从这些城市已经出台的有关网约车服务管理实施办法的主要内容来看，其对网约车的法律规制也主要集中在这几个方面：

第一，关于网约车驾驶员准入资质的规定。各地实施细则当中均对网约车驾驶员的准入资质提出各种要求，这些要求涵盖方面及其广泛，五花八门，主要包括本市户籍或居住证的要求、初中以上文化程度的要求、取得一定级别的机动车驾驶证、通过网约车驾驶员统一考试的要求，甚至还包括驾驶员年龄的要求。[5]《暂行办法》将驾驶员准入资质的设定留给了地方政府进行规定，“虽然考虑到了不同城市的管理需求差异，有利于网约车新政接地气，但可能产生新政无法落实的风险，也可能抬高网约车进入市场的门槛”[6]，也间接达到了数量规制的目的。

第二，关于网约车车辆标准和运营要求的规定。各地实施细则无一例外的对车辆标准和运营要求作了规定，这些条件的限制似乎比起对司机的户籍等问题的限制争议不那么凸显，实则对网约车市场影响巨大，而且实现了数量控制的目的。关于车辆标准的限制一般体现在车辆的车龄或行驶里程，车辆的排量、轴距，车辆的价格，甚至车辆的颜色等几个方面。网约车监管的重点应当是安全问题，车型、车龄、车价等问题的限制很难讲与安全相关。通过这些诸多限制，实质上排除了相当部分车型。此外，还有关于车辆运营要求的规定，这些规定主要体现在车辆保险以及车辆用途等方面的规定。前者有助于增加赔付能力，后者则避免网约车以巡游方式招揽业务。

第三，关于网约车价格的规定。《暂行办法》规定，“网约车运价实行市场调节价，城市政府认为有必要实行政府指导价的除外”。从这一规定的精神来看，市场调节价是原则，政府指导价是例外。但是，各地网约车细则都对网约车价格管制做了规定。《暂行办法》要求网约车要与出租车差异化经营的基础上，大多数地方网约车细则将“差异化经营”解释为网约车要高于出租车，网约车定价要高于出租车。所以，新政之后各地网约车价格有不同程度的上涨，原因在于各地实施细则给网约车市场带来的直接影响，网约车价格必须高于出租车价格。

（三）网约车法律规制存在的问题

网约车新政明确了网约车在我国的合法地位，但是这并非就意味着我国网约车的法律规制措施就无懈可击。现实是，我国网约车新政在合规性以及科学性上还存在诸多问题，这些问题已经成为我国网约车进一步发展的阻碍性因素。

1. 网约车新政的合规性不足

网约车行政合规性的不足体现在中央和地方两个层面。中央层面，网约车行政合规性的不足主要聚焦在交通运输部的立法权限以及设定网约车行政许可的法律依据这两个问题上。就前者而言，以为，网约车表面上看是交通出行问题，属于交通运输部的管辖范围，网约车平台更是大数据平台，是互联网平台经济、共享经济的代表领域，其不仅对出行方式和交通格局有重大影响，也是大数据发挥重要作用的试验田和示范区。由交通运输部门来起草和主导规章的制定，其不可避免的一个局限是路径依赖和保守思维，这也是交通运输部曾明确表示私家车不能接入网约车平台，后来又重新表态的原因，让严重依赖传统监管模式的部门对创新领域来进行制度全新设计，难度过大。同时，对于涉及到如此深刻变革和广泛争议的网约车管理，由交通运输部来负责主导和设计，立法主体的权威性和中立性也是严重不足的，即便是七部门的联合规章也不能修补这一先天不足。

就后者而言，以《国务院对确需保留的行政审批事项设定行政许可的决定》为依据对网约车经营服务进行事先许可的做法[7]也有违法之嫌。第412号令当中的第112项规定针对对象是出租汽车。第412号令是出租车的行政许可的依据，这并不意味着其可以成为网约车行政许可的依据。网约车是不是就是传统出租车？这一点也遭到不少学者的批评。因为2004年第412号令为出租车设定行政许可时，尚没有网约车这一事物，国务院的决定不能理所当然将出租车行政许可直接适用到网约车，也没有来自国务院的任何解释或者批复认为网约车就是传统出租车，可以当然适用出租车的管理办法。因此，将对网约车管理简单套用传统出租车的管理办法而设定三个行政许可缺乏法律依据。

地方层面的网约车实施细则同样面临着严重的合规性质疑。一是地方实施细则的法律位阶不足，除了深圳、重庆、广州、武汉上海和青岛等少数几个地方是以地方政府规章的形式立法的，绝大多数地方是由地方交通主管部门以规范性文件的形式作出规定的，不符合《立法法》《规章制定程序条例》的有关规定，制定规范过程也不够公开、公正，权威性不足。二是《暂行办法》当中有四处规定可以由地方政府作出规定，但是下位法的规定仅限于对部门规章有关规定的细化，而非“减损公民、法人和其他组织权利”和“增加其义务”，也不得“增设违反上位法的其他条件”，而各地实施细则普遍存在增设行政许可条件，减损公民权利和增加义务的问题，这便违反了《立法法》第82条以及《行政许可法》第16条的规定。[8]三是颁布实施细则过程中，“征求广大乘客、私家车主、各网约车平台企业、传统出租车司机及企业等的意见，本身一个公众参与，汇聚民智，增强决策的科学性与民主性的重要途径”。[9]北京、成都、南京、合肥、杭州网约车细则征求意见的时间为一周，似乎存在程序上的瑕疵。

2. 网约车新政的科学性不足

最终正式发布的《暂行办法》删去了数量管制和价格管制的提法，但还是给地方细则的出台留下了进行变相的数量管制与价格管制的空间。“不少地方政府依旧没有摆脱传统监管理念的束缚，沿袭了出租车行业的数量、价格管制的思路，简单将网约车纳入到传统的出租车行业的监管体系当中”。[10]例如，兰州市出台的细则就明确将网约车数量控制在3000辆左右。而在网约车定价方式上，不少城市也主要采取政府指导定价的方式，“在一些地方政府的表态中，市场调节价已经成为网约车定价方式的第二选择”。[11]这种数量管制+价格管制的模式严重阻碍了网约车在我国的健康发展，网约车最终只能是 “沦为昂贵版的出租车”。[12]为何说对网约车进行数量管制和价格管制是不科学的呢？

对网约车的数量进行管制是不可能，而且没有必要的。一方面，“城市交通呈现潮汐式现象，早晚高峰用车辆激增，市场需求增加，甚至城市生活中出现一些新的时段高峰”。[13]这种情形下，我们难以准确预测到底在高峰期应该有多少数量的网约车运行才能满足市场的需要，正如有学者所言，“我们唯一能预测准的就是‘我们的预测是不准的’。”[14]此时，针对网约车的数量管制显然是不现实的。另一方面，多少数量的网约车能够满足市场需要这一问题应当通过市场机制来解决，政府没有必要介入而进行数量管制。“灵活快速的市场进入与退出机制可保证网约车市场的有序竞争，不可能出现大量私家车无序增长所造成的道路拥堵和环境污染等问题，即外部性和过度竞争等市场失灵现象并未出现。”[15]

同样，网约车不需要由政府来定价。首先，通过市场竞争机制可以实现价格合理的目标。一方面，通过不同网约车平台的竞争、网约车与出租车的竞争等来达到合理水平；另一方面，通过双边市场机制，即司机端和乘客端的相互影响达到平衡，也就是说，价格过高，乘客会不选择乘坐网约车，价格过低，司机会不选择提供服务，双边市场价格不会畸高畸低，会达到合理水平。其次，避免政府过度的价格干预，允许网约车平台行使一定限度的定价权，允许其在市场供小于求时提升价格，还有利于网约车效率的更大应用。而且，在一般情况下，网约车平台的溢价，如果消费者接受价格并发送预约要求，正是民事主体意思自治的体现，不需要政府管制的介入。

总体而言，网约车新政从中央到地方的规定来看，其在合法性以及科学性上均有所欠缺，是不适应网约车发展实际情况和未来的。这种情形下，有必要对症下药，针对我国网约车新政中的问题，明确未来我国网约车法律规制的完善路径。

1. 提升规范层级，实现规制的合法性

一方面，修改《暂行办法》并将其升级为国务院行政法规。国务院应当以行政法规的形式对网约车做出全新的制度安排，以适应移动互联网和大数据时代的需要，从国家战略的高度，对网约车的发展予以考虑，支持中国网约车平台公司成为世界级的网约车平台公司，为下一轮经济发展占据制高点，也为人工智能时代到来集聚全球出行数据做好充分准备。鉴于网约车并非仅仅是交通出行的问题，最为适格的立法主体是国务院。国务院应当制定行政法规，确认网约车平台的法律地位，赋予其信息服务提供者的属性，落实简政放权、精简行政审批事项、加强事中事后监管，仅保留对网约车平台线上服务的行政许可，取消线下服务许可、车辆运营许可和网约车驾驶员许可，采用“政府管平台、平台管司机”的监管模式，加大政府对网约车平台的监管力度，加强对平台审核司机背景、行驶安全、事故处理与赔偿等方面的社会型规制，更多集中在消费者权益保护、反垄断和反不正当竞争的监管，而完全放松在准入方面的经济型规制。中国作为网约车数量和规模第一大国，在网约车规制方面可以利用我国中央集权制的优势，由中央政府即国务院立法，创建出更为科学合理的制度路径，成为全球网约车乃至互联网行业监管的范本。

从源头上对网约车的监管进行重新制度设计，也为了更好的维护法律权威。从网约车部门规章到地方实施细则都设置了严苛的准入门槛，使得可以合法接入平台的车辆和驾驶员数量大幅减少。然而，从各地反映的情况来看，大多数地方没有实际严格落实这些实施细则。网约车领域也出现了严格立法和选择性执法并存的现象。对执法部门而言，执法空间过大，执法随意性太强，权力寻租和腐败现象不可避免。对公民而言，这样的立法和执法带来的是对市场和政府活动的预期不确定，使得法律的权威性大打折扣。从维护法治的角度，纠正目前网约车规制中的种种乱象也是迫在眉睫。

另一方面，修改地方网约车实施细则，将其升级为地方政府规章乃至地方性法规。在中央层面通过行政法规之后，网约车在各地可以保留一部分特殊规定，各地应当以地方政府规章的形式立法，作出特殊安排。如果地方人大认为必要的情况下可以通过地方性法规，来对网约车规制做出不同于行政法规的制度安排。以地方政府规章乃至地方性法规的位阶立法，有助于避免出现限制户籍的地域歧视等违宪问题，也减少不合理的限制轴距、排量、车龄和车价等问题，提高网约车规制的科学性和可行性。

2. 转变规制策略，提高规制的科学性

第一，降低市场准入门槛，对车辆和司机的准入不进行过多限制。要实现这一点最为紧要的是避免对网约车在数量或价格方面直接或间接的规制。承前论据，对网约车的数量进行管制既无可能，也无必要，甚至“还可能导致大量网约车司机因无法获得牌照而被迫退出网约车市场，或转而被‘逼上梁山’变身‘黑车’继续存在”。[16]这种情形下，有必要逐步放松对网约车的数量管制，发挥市场的调控作用。放松数量管制并无意味着市场门槛就毫无限制。对车辆和司机的准入的限制应当以确保安全与服务质量为限度。以美国加利福尼亚州为例，虽然其并未对网约车设定任何市场准入上的限制，但为保障运营安全，提高服务质量，还是设定了购买强制保险、司机背景审核、车辆安全检查以及毒驾以及酒驾的零容忍等方面的要求。这些要求对于网约车的安全运行与服务质量至关重要。这一点的启示是，我们在对网约车的车辆和司机的准入设置限制时，不应当考虑不相关的因素。例如，限制户籍、不合理的轴距、排量、车龄和车价限制等均不应当作为限制的标准。网约车监管的重点应当是安全以及服务质量问题，户籍、车型、车龄、车价等问题的限制很难讲与安全与服务质量相关。通过减少对车辆和司机的准入限制，推动市场充分竞争。

第二，以“政府管平台，平台管司机和车辆”的方式实现监管目的。强调政府放松对网约车的数量与价格管制并不意味着政府就毫无作为，笔者的观点是政府应当在网约车规制中摆正位置，探索一种科学的规制模式。从目前的实际来看，考虑到网约车平台更为贴合市场、掌握大量基础信息，行为方式也更为灵活，因此针对网约车的法律规制的主要任务应当交给网约车平台来承担，由平台来对其所连接的车辆和驾驶员进行管理。而政府规制的对象则由分散的车辆、驾驶员转变为更为集中的网约车平台，即“政府管平台，平台管司机和车辆”。从实践来看，“平台管理模式是主流。在平台管理模式中，政府与网络约租车平台的关系可被视作＂委托一一代理＂关系，网络约租车平台是代理者并直接以价格等政策工具规范网络约租车的发展，政府作为委托者则主要负责设计合理的机制激励管制对象并承担一定的监管职责。”[17]

“政府管平台”的一个重要内容是对网约车平台的反垄断监管。实现这一目标的首要任务是保证网约车平台的市场准入畅通，避免因为数量限制而导致的行政垄断。在此基础上，反垄断监管的具体手段必须是为了促进公平竞争而设计的，而非保护某一个或某几个平台公司的。目前的监管模式，事实上给网约车市场设置了很高的准入门槛，也使得小型创业者或者规模不大的平台想再进入网约车市场的难度大大增大，特别是在全国范围内获得行政许可的成本非常之高，由此像滴滴出行和Uber这样自然垄断的公司借助行政监管实现了某种行政垄断。下一步要尽力破除政府行政权力在促成垄断中的作用，创造更为公平健康的竞争环境。最后，针对网约车平台的反垄断监管对象应当是网约车平台的垄断行为。政府对于平台在运营过程中的行为要进行实时监管，包括联合定价等滥用垄断地位的行为等都应严厉查处。

第三，放松对传统巡游类出租车的管制，推动出租车向网约车方向发展。现阶段，所有传统巡游出租车既可以通过巡游方式找到乘客，也可以通过接入网约车平台得到预约订单，这已经是传统巡游出租车向网约车方向发展的第一步。随着科学技术的进步，预约和巡游的区别进一步缩小，出租车巡游提供服务的比例将进一步降低，继续为传统出租车保留有数量限制的牌照制度理由更不充分。而且随着出租车牌照价格的进一步下跌，不再有更多阻力一定要对传统出租车给予特殊保护。与其让网约车和传统出租车一道“戴着脚镣跳舞”而实施过分严格的监管，不如对二者都予以松绑。对传统出租车应当以放松管制为基本思路，政府的主要责任是创造可竞争的市场环境，从经营权及经营关系入手，提高竞争性市场结构下资源配置的效率，并逐步放开数量及价格控制。“通过出租车行业监管体制的变革，有助于保证出租车行业与网约车处于同样的监管环境当中公平竞争”。[18]

共享单车是新兴移动互联网科技与传统自行车租赁行业相互融合诞生的一种新型服务模式。用户通过一部智能手机即可完成注册、使用等全部过程，与一些城市中传统的有桩公共自行车相比无疑更具竞争优势。由于使用方便、费用低廉，再加上车辆外观个性时尚，共享单车迅速赢得了广大用户特别是年轻用户的青睐。截至2017年12月，全球注册用户总数近4亿，全球服务城市达304个，74家企业先后进入市场，单车投放总量达2300万辆，行业累积融资超230亿元人民币，2017年年度订单115亿单。在数量众多的共享单车企业中，以摩拜和ofo实力最为雄厚，在竞争中处于领先地位，两家企业日订单量占全行业的90%以上。[19]

但是，我们应该清醒地看到，在共享单车行业井喷式发展的背后，这一领域存在的大量问题也亟待解决。首先，现阶段共享单车企业之间的竞争多处于一种无序的状态，各家企业为了扩大市场占有率均采取加大车辆投放数量的方式，不顾企业运营管理能力和市场需求量盲目投放车辆，造成所投放车辆后续运营管理出现严重问题；其次，由于个别用户素质有待提高，现实中许多城市均出现了大量违规使用共享单车的行为，例如随意破坏车辆、通过将车辆上锁或隐藏的方式将车辆据为己有、不按规定随意停放车辆等现象屡见不鲜；再次，由于各共享单车企业的资金主要来自用户交纳的押金，因此目前国内各家企业均要求用户在使用车辆之前必须先交纳一定的押金，数额从199元到299元不等。这些押金如果得不到安全的管理将产生巨大的风险。而就目前情况来看，各企业对于用户押金管理普遍存在着严重的漏洞，一旦发生金融风险后果将不堪设想；最后，由于国内共享单车市场已经趋近饱和，激烈的竞争使得一些中小企业的发展举步维艰。由于相关领域管理存在漏洞，当企业停止运营后原来用户的合法权益该如何维护成为各方关注的焦点。

鉴于目前共享单车领域存在的严重问题，从中央到地方各级政府和有关部门对此高度重视，已经开始着手制定相关规范对共享单车领域加强监管。从中央层面来看，2017年5月，交通运输部会同中央宣传部、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、人民银行、质检总局、国家旅游局等十部门共同起草了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》，对共享单车领域存在的问题进行系统规范，其内容涉及范围之广、规定之详细将对共享单车领域的发展起到指导示范作用。在交通运输部等十部门制定相关管理规范的前后，一些地方结合本地区共享单车领域发展的现状制定出符合当地特色的管理规范用以引导相关行业健康有序发展。从2017年4月成都市颁布全国第一部地方性的相关管理规范《成都市交通运输委员会成都市公安局成都市城市管理委员会关于鼓励共享单车发展的试行意见》以来，截至目前，在全国范围内已有北京、上海、天津、深圳、杭州、南京、济南、武汉、成都、昆明、海口等十余个城市出台了相关管理规范，此外更多城市的管理规范也正在紧锣密鼓的制定过程中，共享单车领域行政法治建设正在逐步走上正轨。

从内容上看，交通运输部等十部门出台的征求意见稿主要包括总体要求、实施鼓励发展政策、规范运营服务行为、保障用户资金和网络信息安全、营造良好发展环境等五大部分内容。在这之下又进一步细分为指导思想、基本原则、科学确定发展定位、引导有序投放车辆、完善自行车交通网络、推进自行车停车点位设置和建设、加强共享单车标准化建设、规范企业运营服务、加强停放管理和监督执法、引导用户安全文明用车、加强信用管理、加强用户资金安全监管、加强网络和信息安全保护、明确责任分工、加强社会公众治理、建立公平竞争市场秩序等十六项具体规定，具有较高的可操作性和可推广性。

而通过对北京、上海、天津、深圳、杭州等十余个地方出台的共享单车管理规范进行研究后可以发现，从内容上看，尽管各地管理规范详略不同且差异较大，但是主要内容均包括基本原则、各方责任、基础设施建设、运行管理等几个方面，其中各方责任均是相关管理规范的重点，各地方尤其突出了政府、企业以及用户所承担的不同责任。

在政府责任上，各地均坚持分级管理的原则，对共享单车领域的管理责任由市、区两级政府承担。在市一级层面上，政府责任主要由市级职能部门履行，在区一级层面上，政府责任主要由区、县（市）政府（管委会）履行。

在企业责任上，各地管理规范中的相关内容可以概括为企业运营管理、用户使用管理、车辆运行管理和风险防控管理等四个方面。在企业运营过程中，各地管理规范普遍要求企业向当地工商行政管理部门注册登记并向主管部门报备；要求企业科学制定投放计划和运营方案，所投放的车辆规模与企业运营管理能力、基础设施承载能力、市民出行需求等条件相适应；要求企业设立相关服务机构和配套设施并配备相应的管理人员，加强车辆运营调度；要求企业加强对所投放车辆的管理，建立车辆维护保养机制，定期对车辆进行安全检测，及时回收并淘汰安全性能不达标的车辆；要求企业采取相应措施加强车辆停放管理，包括设置停放区、配备专人负责停放秩序管理、及时清理违规停放的车辆等；要求企业提高系统的稳定性和可靠性，保障系统正常运行，为用户提供更加优质的服务；要求企业建立投诉处理制度，公布服务监督电话，及时处理投诉；要求企业退出运营前向社会公示、退还用户押金及预付资金、完成所投放车辆的回收工作并书面通知相关管理部门等。在用户使用过程中，各地普遍要求企业实行用户实名制并提供规范的服务协议，明确双方权利义务；要求企业公布计费方式和收费标准，实行明码标价；要求企业加强用户信用管理，包括完善用户信用评价制度、制定安全骑行规范、停放守则、文明用车奖惩办法等，并将严重违法违规的使用人记入信用记录，纳入相关信用信息系统等。在车辆运行过程中，各地管理规范明确要求企业投入市场运营的车辆必须符合国家、行业的技术标准要求，性能安全可靠；要求车辆具有定位功能，鼓励企业使用国产卫星导航定位系统；要求企业投放的车辆应当向当地主管部门登记并取得非机动车号牌；要求企业保持车辆车容车貌整洁。在企业风险防控方面，各地管理规范均要求企业加强自身信息平台建设并将相关数据信息接入主管部门的信息平台；要求企业遵守国家网络和信息安全的有关规定，不得利用其服务平台发布法律法规禁止传播的信息，不得为企业、个人及其他团体、组织发布有害信息提供便利；要求企业建立网络安全管理制度和相应的技术保障手段，向相关部门提供企业在本地注册用户数量、车辆规模和分布信息、车辆运行和使用频率、信用评价、投诉处理等相关信息；鼓励各家企业通过减免押金等方式提供服务，对于已经收取的押金和预付资金，要求企业必须开设独立账户并实行专款专用，严禁企业擅自挪用；要求企业资金账户由中国人民银行有关部门、企业开户的商业银行以及其他有资质的金融机构负责监管；要求企业采集的用户个人信息和相关业务数据仅限于在中国大陆境内存储和使用，严禁流出境外；要求企业保护用户隐私，不得擅自公开或泄露用户个人信息；要求企业为用户购买人身意外伤害保险和第三者责任险等商业保险。

在用户责任上，各地管理规范普遍要求共享单车的用户自觉遵守道路交通安全、城市管理等相关法律、法规、规章的规定和服务协议的约定，做到文明骑行、规范停放，维护城市环境秩序，爱护车辆和停放设施等公私财物并对个人的违法行为自觉接受有关部门的处罚并由企业纳入个人信用记录

在其他主体责任上，例如北京、上海、杭州等地在管理规范中详细列举了行业协会的责任，如督促企业建立相应的投诉处理制度及时处理投诉、制定行业公约加强行业服务和自律管理、引导企业公平竞争、规范服务、有序发展、建立应急预案及时处理突发情况等。

1. 对押金监管的潜在风险防控不足

虽然各地管理规范中均有保障用户押金安全的专项规定，但是从各地实践情况来看，这些规定并没有取得理想的效果。押金已经沦为共享单车企业赚取利润的工具，这也直接导致了用户普遍面临着押金退还困难的问题。不仅如此，各家企业也未对押金管理做出明确规定，企业可能将用户押金用于扩大经营规模或者弥补亏损。更有甚者，企业为了追求高额回报可能将用户押金用于各种风险投资，而一旦企业倒闭用户押金也将随之“打水漂”。

2. 无序停放车辆管理没有到位

由于个别用户素质有待提高，现实中许多城市均出现了大量用户不按规定随意停放车辆等现象。一些用户在结束使用车辆后经常将车辆随意停放在马路边或人行道上，严重影响了行人和车辆通行以及市容市貌。此外，由于许多城市并未规划专门的共享单车停放区域，因此用户并不清楚在结束使用后应当将车辆停放在哪里，用户乱停乱放的直接后果就是城市管理部门没收车辆，影响了车辆的后续使用。还有，很多无序停放是企业投放造成的，为了抢夺市场占有市场份额，或者包围其他品牌单车使得用户无法使用等，在部分地点投放过量车辆，也造成停车管理难的问题。上述种种，政府可以依据现有法律进行管理，而没有管理到位。

3.车辆过度投放监管不足

现阶段各共享单车企业之间的竞争多处于一种无序的状态，各家企业为了扩大市场占有率均采取加大车辆投放数量的方式，不顾企业运营管理能力和市场需求量盲目投放车辆，不仅各地实际投放的共享单车数量远远超过当地实际需求量，而且由于企业后续管理工作不到位造成所投放车辆的后续运营管理出现严重问题。而当地有关管理部门往往采取简单粗暴的做法通过收缴车辆的方式处理街头闲置的共享单车，这无疑加剧了资源浪费。

4.企业设立退出机制不足

当前大量社会富余资本投入到互联网租赁自行车领域，使得相关市场的竞争呈现出白热化趋势。由于该市场准入门槛低，大量投资者受利益驱动纷纷涉足该领域，良莠不齐的投资者使得整个行业发展更加混乱，当出现企业倒闭或者投资人跑路的现象后用户合法权益往往得不到有效保护。不仅如此，企业退出运营机制尚未建立，企业退出运营前的大量工作尚有待进一步落实。

1.完备对押金监控的规范

建议鼓励企业通过减免押金的方式提供服务同时对企业利用押金的方式进行严格限制，严禁企业将用户押金用于扩大经营规模、偿还企业债务、支付员工工资等用途，同时鼓励企业探索实现用户押金保值增值的新途径，简化用户申请退还押金的程序以及缩短企业退还押金的时限。此外企业必须建立一套公开、透明的押金管理制度，定期向社会公布押金信息以方便群众监督。同时企业应与银行及其他具有相关资质的金融机构开展合作，将用户押金交由第三方监管。

2.合作治理解决停车问题

建议政府和企业共同解决用户无序停放车辆的行为。从根本上将，解决停车问题，要从城市定位和规划来入手，要改变以机动车为核心展开的城市规划思路，推进以非机动车位核心的城市规划，借鉴国际上城市慢行的理念和思路，在空间规划、道路布局、停车位设计等多个方面为城市慢行提供基础条件，也为更好的使用轨道交通、公交等创造更好的条件。由于目前各地普遍面临着共享单车与机动车争夺路权的现象，问题的根源不在于共享单车的出现影响了机动车的正常通行而是机动车停车位过度挤占了非机动车道，如果将机动车停车位挤占的非机动车道归还给共享单车不仅可以解决共享单车的通行问题更可以解决停放问题。应当在城市中划定专用的停放区域供共享单车停放，还可以采取高科技手段，通过设定电子围栏等虚拟方式设定停放区域，只有当车辆进入电子围栏以内才能上锁。有关部门同样可以采取PPP方式通过购买服务将车辆管理工作外包给企业由企业替代有关部门的管理工作。企业应当加大引导力度，通过宣传引导用户有序停放，同时对于违规停放车辆的用户可以视情节进行处罚，彻底杜绝车辆无序停放的问题。

3.通过行政指导引导企业有序投放车辆

建议应当规范企业间的竞争，控制车辆投放数量。各地有关管理部门应当在企业投放车辆之前对当地共享单车需求量做出预测，引导企业根据当地共享单车的需求量合理投放车辆，确保共享单车投放数量与当地需求量保持平衡，防止企业因无序竞争过度投放。对于已经投放的车辆，应当引导企业将超出当地市场需求量的车辆转移到其他地区。各地还可以引入特许准入制度。以澳大利亚黄金海岸共享单车管理为例，当地以公共事业局的名义面向全球招标，吸引了来自中国、美国、新加坡等国的企业参与竞标，在经过评估车辆性能、企业后台管理能力和整体运营方案后摩拜最终胜出。按照协议约定，摩拜的投放数量必须受到严格控制，这就杜绝了各家共享单车企业无序投放带来的市场混乱。

4.完备企业退出机制

建议应当尽快建立相关行业市场准入制度。我国《行政许可法》第12条规定了可以设定行政许可的有关事项，而第13条则规定了可以不设定行政许可的四种情形。对共享单车企业实行市场准入制度符合《行政许可法》第12条、第13条的有关规定，可以企业资金规模、线上线下服务能力、信用评价等方面作为标准，鼓励一批实力强、服务好、信誉佳的企业进入市场并逐步淘汰竞争力弱的中小企业，通过建立市场准入制度规范行业发展。此外也应当建立完善的企业退出机制，加强对企业退还押金的过程进行监管，对企业逾期不退还押金或者人为设置押金退还障碍的行为在必要时由相关管理部门介入。责令企业在退出运营前全部回收完毕车辆，对不履行车辆回收责任的企业不予办理注销登记同时可以对企业和相关负责人进行处罚。

参考文献

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[7] 按照其新闻发言人的解释，其设定许可的法律依据是《国务院对确需保留的行政审批事项设定行政许可的决定》即第412号令。《交通运输部介绍关于网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法等内容》，国务院新闻办公室网站www.scio.gov.cn,2015年10月13日。

[8]《立法法》八十二条规定，“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。《行政许可法》第十六条规定，“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。

[9] 薛志远：《网约车数量管制问题研究》，在《理论与改革》2016年第6期，第111页。

[10] 李烁、张学博：《网约车兴起背景下我国出租车行业监管体制的变革探讨》，载《广西经济干部管理学院学报》2017年第2期，第88页。

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[12] 光明网：《别把网约车管成了出租车》，

http://guancha.gmw.cn/2016-08/30/content_21723921.htm，2017年11月30日。

[13] 来自交通运输部网约车信息监控交互平台的数据显示，2017年7月份，不同的平台在北京的订单数接单率最高的是早上的10点至17点，比较低的是早高峰七点至八点和21点至23点。由于大多数晚间社交、饭局都在晚上9点后结束，而这一时段又恰恰是许多司机，特别是北京本地司机收车回家的集中时段。需求上涨，运力下降，导致21点至23点形成了一个“夜高峰”。所以，这一时段的打车成功率甚至低于早晚高峰。《网约车政策实施一周年调查：司机持证上岗，要知人文地理》，《澎湃新闻》2017年7月28日。

[14] 张国华：《争战专车，监管部门不能只想如何控制、限制》，《民生23度》2015年11月12日。

[15] 尹欣：《＂互联网＋＂时代出租车行业法律规制法律问题研究》，北京交通大学2016年硕士论文。

[16] 薛志远：《网约车数量管制问题研究》，《理论与改革》2016年第6期，第112页。

[17] 张玲玲：《＂互联网＋＂背景下化租车行业政府管制研究一一从杭州市为例》，浙江大学2016年硕士论文。

[18] 李烁、张学博：《网约车兴起背景下我国出租车行业监管体制的变革探讨》，载《广西经济干部管理学院学报》2017年第2期，第91页。

[19] 详情可参见：《报告：共享单车全球注册用户总数近4亿》，

http://www.chinanews.com/cj/2018/01-17/8426795.shtml，2018年1月20日。

总论：王静 李烁 姚瑶 樊裕：共享经济的法律规制

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Claude Monet · Railway Bridge at Argenteuil

编辑：钟柳依

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