宏观经济环境变化与财税政策宏观调控体系完善——以保市场主体和促居民消费为稳经济重点方向
作者：
冯 明（中国社会科学院数量经济与技术经济研究所）
财税政策作为宏观调控的重要组成部分，总是在特定的宏观经济环境中发挥作用，因而，相关政策理念和政策工具理应随着宏观经济环境的变化而调整完善。需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”之下的特殊经济环境一方面对稳经济带来了更大挑战，另一方面也为我们深化对财税政策宏观调控的认识、创新政策理念、完善政策工具箱提供了契机。
传统上，我国财税政策宏观调控体系呈现出以下三个方面的显著特征，这些特征与过去一段时期经济全球化加深、国际产业链运行平稳的外部环境以及我国经济高速增长、投资拉动的自身发展特征相适应，具有一定合理性。
第一，重需求侧，轻供给侧。传统上，我国财税政策以需求侧为主要着眼点和着力点实施宏观调控，对供给侧重视程度有限。该理念很大程度上源于凯恩斯主义。凯恩斯主义认为，由于边际消费倾向递减、流动性偏好和资本边际回报率递减三个原因，宏观经济可能进入总需求不足的状态。因而，在假设总供给在一定时期内相对而言较为稳定的情况下，凯恩斯主义认为当经济处于衰退周期时，宏观调控的首要任务是扩张有效需求。其中，凯恩斯主义尤其强调财税政策在刺激需求中的关键作用。
第二，重投资，轻消费。传统上，我国财税政策宏观调控的重心放在投资上，特别是基础设施建设投资和房地产投资，用于调节居民消费的政策工具和政策力度均较为有限。造成该特征的原因有二：一是基础设施建设投资和房地产投资活动的周期性更强，调控政策在短期内更容易见效，而居民消费是慢变量，短期内难以被政策调动；二是财税政策通过地方政府和城投公司等媒介能够较为直接地作用于投资活动，而对居民消费行为的影响则要间接得多。
第三，重广义政府部门，轻市场主体和居民部门。传统上，我国财税政策宏观调控的作用对象以广义政府部门为主，直接作用于市场主体和居民部门的政策工具较少。
上述特征不论是在应对1998年东南亚金融危机期间，还是在应对2008年国际金融危机期间采取的财税政策中都体现得较为明显（杨志勇，2021）。以2008年应对国际金融危机为例，作为宏观调控主力工具的“四万亿”一揽子刺激计划，绝大部分流向固定资产投资领域。其中，交通、水利、电网改造等基础设施投资和民生工程投资占到约18 700亿元，廉租房、棚户区改造等保障性住房投资大约4 000亿元，节能减排和生态工程投资约2 100亿元，汶川地震灾后重建投资占到约10 000亿元。尽管当时国务院进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施中也提出通过提高城乡居民收入来促进消费，并围绕电视、冰箱、移动电话与洗衣机等四类产品开展“家电下乡”活动，通过财政补贴售价来刺激农村居民消费，但总体看，这些促消费政策的规模和力度远不及“四万亿”一揽子刺激计划的规模和力度。
二、经济环境变化对财税政策宏观调控提出了新要求
近年来，我国经济发展的外部环境和自身情况发生了深刻变化。其中，以下两方面变化对财税政策宏观调控的影响较大。
一方面，供给侧不稳定不确定因素增多，市场主体承受压力显著加大。造成这一变化的原因是多方面的。其一，在世界百年未有之大变局的背景下，全球产业链重塑，贸易保护主义抬头，使得我国经济运行的外部环境更趋复杂，产业链供应链的脆弱性增强、稳定性面临挑战。一些经过改革开放后多年发展已深度嵌入全球产业链的企业面临可能被断供乃至封锁的风险。其二，劳动年龄人口数量减少抬高企业用工成本；绿色低碳转型抬升企业用能成本和环保治污成本；国际大宗商品价格上涨推升了企业的原材料购置成本；以高端芯片为代表的关键零部件产能不足、供应链不稳定，增加了企业的零部件购置成本；一些小微市场主体仍然面临融资难融资贵问题，使用资金的实际利息成本居高不下；用工、用能、环保、原材料、关键零部件、资金等成本因素叠加，导致市场主体的平均运行成本上涨。其三，民营市场主体在经济中占比上升，因其相较于政府部门和国有企业而言对经济周期、运营成本更为敏感，因而如何稳定市场主体的预期和信心成为宏观经济治理中越发重要的问题（高培勇，2021）。其四，随着常住人口城镇化率不断提升，加之新一代农民工就业观念的变化，农村的“就业蓄水池”功能大幅减弱，城镇劳动力市场总量就业压力和结构性就业压力加大。在此情况下，市场主体作为现代经济中创造就业岗位的主要力量，稳就业的担子更加艰巨。上述种种因素都意味着，财税政策宏观调控在注重需求侧的同时，也需要更多关注以市场主体为焦点的供给侧。
另一方面，宏观需求结构转型，消费占比持续上升，传统投资空间收窄。一是从支出法GDP构成看，消费占比明显上升。以国际金融危机发生前的2007年为例，最终消费在我国GDP中的比重为50.9%，到新冠疫情发生前的2019年上升至55.8%，提高了约5个百分点。与此同时，投资占比则处于下降趋势。二是从投资和消费的相对增速看，投资增速快于消费增速的格局在2011年之后发生逆转，消费增速开始持续快于投资增速。仍以2007年为例，最终消费实际增长12.9%，资本形成总额实际增速高达15.5%，前者比后者低2.7个百分点；而到2019年，消费实际增速为6.3%，投资实际增速降至仅为4.0%，前者比后者高出2.3个百分点。三是国际金融危机前后投资和消费对GDP增长的拉动和贡献率大体相当，而这一格局在2011年之后也发生逆转。2019年消费拉动GDP增长3.5%，比投资高出约1.8个百分点；相应地，消费对GDP增长的贡献率达到58.6%，投资则下降到28.9%。根据发展经济学理论以及众多发达国家的历史经验可以预见，未来随着经济发展水平的进一步提升和经济结构的调整，消费在我国GDP中的比重还将进一步上升。相对于投资和消费结构的剧烈变化而言，宏观调控政策理念和工具尚未及时跟进完善（冯明，2020）。以往当经济处于有效需求不足的状态时，宏观经济管理者围绕“是否应当通过政策扩大投资”的问题已经形成了一套得到较为广泛认可的政策理念，对于“采用何种政策手段扩大投资”的问题也形成了一套行之有效的政策工具；然而，对于“是否应当通过政策扩大消费”“采用何种政策手段扩大消费”等问题，不论在理论研究中还是在政策实践中都尚存诸多争议。
上述两方面变化对财税政策宏观调控的作用对象也提出了新要求。现代经济中有三大部门——政府部门、企业部门和居民部门。在这三个部门中，供给侧不稳定不确定因素最直接作用于企业部门，也最集中地反映于企业部门；消费的主体是居民部门；相对而言，政府部门与投资的联系更为紧密。从政策的作用对象看，在现代经济中的三大部门中，传统财税政策宏观调控的作用对象主要是广义政府部门。这是由财税政策侧重投资发力的特征决定的——基础建设投资大多通过政府以及地方政府下属的城投公司来实施，房地产投资在我国现行土地制度下也很大程度地受到政府主导。因此，以往我国宏观调控往往具有较强的政府主导色彩。然而，由于上述两方面变化，未来我国财税政策宏观调控的作用对象也应更加注重兼顾企业部门和居民部门。
综上所述，随着宏观经济环境的变化，我国财税政策宏观调控的理念和工具箱也应与时俱进地加以完善和丰富，由传统的“投资主导+广义政府部门主导”的模式向更加健全的“投资消费并重+政府企业居民三部门均衡”的模式过渡。下文将分别从两个重点方向展开，在梳理分析总结近年来财税政策宏观调控理念和工具变化的基础上，尝试对未来进一步完善财税政策宏观调控体系提出启示。
在供给冲击背景下，近年来我国财税政策宏观调控已经开始超越需求侧，更多地关注供给侧稳定。一个重要进展是围绕保市场主体设立了诸多政策工具，以求通过把保市场主体作为抓手稳供给侧。在展开探讨这些政策工具之前，有必要澄清的一点是：这些工具中的一部分既带有宏观调控的属性，也带有供给侧结构性改革的属性，本文在宏观调控的框架下对其进行研究，并不意味着将这两种属性对立起来。
围绕保市场主体，财税政策工具箱中居于首要地位的是包括减税、降费、缓税缓费、退税等若干具体政策工具在内的“组合式税费支持政策”。一是减税。例如，固定资产加速折旧计征企业所得税，对小规模纳税人免征增值税，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元，对小型微利企业减计应纳税所得额，对增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户减征“六税两费”等。二是降费。主要包括阶段性降低失业保险费率、工伤保险费率。三是缓税缓费。允许受疫情影响较大的困难行业和中小微市场主体延缓缴税，以及延缓缴纳职工基本养老保险费、失业保险费、工伤保险费。四是实施大规模增值税留抵退税。增值税留抵退税有助于帮助企业活跃现金流，在经济下行压力较大的环境下节约资金成本。2022年，全国累计办理增值税留抵退税款2.46万亿元，超过2021年留抵退税规模的3.8倍。五是加快出口退税进度。这些税费支持政策从供给侧着力，在“三重压力”背景下起到了为市场主体减轻负担的效果，进而通过保市场主体促进了宏观经济大盘稳定（储德银 等，2022）。
除上述“组合式税费支持政策”之外，财税政策工具箱中还包括诸多其他有助于保市场主体、稳供给侧的政策工具。一是通过失业保险稳岗返还、留工补助、扩岗补助等政策引导企业稳岗扩岗。二是对符合条件的市场主体贷款进行财政贴息。三是为企业提供政府性融资担保。扩大政府性融资担保业务规模，引导国家融资担保基金对小微企业降低担保费率。四是实施国有资产类经营用房租金减免，推动降低市场主体尤其是小微市场主体的用水用电用网等公用事业成本。五是为保障民航、物流等受疫情影响较大行业运营顺畅，向特定大型民航企业增加财政注资，对客运航班运行实施阶段性财政补贴，加大对物流枢纽、物流企业、农产品供应链体系的资金支持。六是加大政府采购向中小企业的支持力度。例如，降低中小企业参与政府采购的门槛，提高政府采购工程面向中小企业预留份额，提高小微企业价格扣除优惠，提高预付款比例等。
综上所述，近年来，尤其是疫情以来，财税政策宏观调控相较以往更加注重供给侧因素，在保市场主体方面推出了诸多政策工具，发挥了积极的作用。然而，相对于需求侧而言，财税政策在保市场主体和稳定供给侧方面的政策体系还远未成熟。第一，与需求侧相比，供给侧财税政策工具的总体规模和力度存在较大差距。第二，近年来围绕保市场主体推出的财税政策工具中，很多是临时性的，不利于稳定市场主体对未来的预期。第三，目前着眼于供给侧的财税政策工具尽管种类较多、项目繁杂，但呈现一定的碎片化特征，尚未建立完整的供给侧财税政策体系。
与作用于投资的政策工具相比，我国财税政策宏观调控体系中作用于消费的政策工具不论在种类丰富性上，还是在规模力度上都较为欠缺。随着消费在总需求中比重上升，财税政策宏观调控应当在消费端补短板，改变以往主要依赖投资的模式，更加适应未来消费主导的经济结构。
理论上，消费由消费能力和消费意愿两方面因素的共同作用决定。当前，一方面，受疫情冲击、经济增速放缓、失业率上升等因素影响，居民可支配收入增速明显放缓，制约了居民消费能力；另一方面，疫情反复造成工作生活面临的不确定性上升，叠加未来收入增长预期下降，导致居民储蓄意愿升高、消费意愿降低。疫情暴发以来，城乡居民的平均消费倾向显著降低。在消费能力和消费意愿两方面因素的共同制约下，疫情以来居民消费较为乏力，消费增速相较疫情之前大幅放缓。上述两方面因素恰好对应着扩大居民消费的两条政策作用渠道。一是增加居民可支配收入，提高消费能力。二是增强居民消费意愿，提升消费倾向。于是推动了疫情暴发以来围绕以下两类政策工具的理论研究和政策讨论。
一是政府对居民实施临时性现金转移支付。本文范畴下的临时性现金转移支付专指当经济受到重大外生冲击或处于下行周期时，政府为了保障居民维持合理的基本收入和消费水平而实施的现金转移支付。为了与一般意义上的财政转移支付相区别，此处以临时性现金转移支付加以特指。以往，我国已经存在若干针对困难群体和低收入群体的救助制度，如最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等。但客观上，这些救助政策的覆盖面较窄，仅限于较低水平上的“托底”，难以满足波及面广、涉及人群众多的特殊情况。临时性现金转移支付政策具有双重属性。一是社会保障属性，在经济遭受大面积严重冲击、居民难以正常工作获得收入时，为居民提供一定的收入保障；二是宏观调控属性，当外生冲击造成消费疲弱导致负向产出缺口时，促进消费恢复和产出缺口收敛，助力经济向均衡状态回归。疫情以来，部分国家和地区的政策实践表明，当经济运行遭遇重大外生冲击时，政府向较为广泛的群体实施现金转移支付，能够在一定时期内增加居民的可支配收入和消费能力，起到保障居民基本消费、畅通国民经济循环、稳定宏观经济的效果（付敏杰，2022）。
二是政府向居民发放消费券。消费券是政府为刺激短期消费而向居民发放的一种代金券，通常规则是当居民消费金额满足一定限度之后，可以使用该券折抵一定消费额。为了起到在短期内刺激消费、促进市场恢复的效果，政府发放消费券时往往要求在一定期限内使用，过期失效。从财税政策角度视之，消费券本质上是政府向居民发放的一种消费补贴；从居民角度视之，消费券相当于一种折扣券或优惠券，只不过该折扣券的提供方是政府而非商家。发放消费券有助于在既定居民可支配收入约束下，短期内提升消费意愿，实现用少量财政资金撬动大规模社会消费的效果。2020年以来，我国已有北京、上海、深圳、杭州、成都等多个城市实施消费券政策，对阶段性疫情平息后促进当地消费市场恢复起到了积极效果。
上述两类政策工具在我国都尚处于起步尝试阶段，存在诸多理论和实践问题有待深入研究。就临时性现金转移支付而言，目前在我国仍然处于理论探讨阶段。支持方和反对方围绕以下若干问题存在激烈的争论。其一，在当前发展阶段，我国是否具备向居民实施大规模现金转移支付的财政能力？其二，在财政紧平衡状态下，有限的财政资金应当用于扩大投资还是用于扩大居民消费，如何权衡取舍？其三，如何科学合理地界定发放标准，在城乡之间、不同地区之间、不同收入水平的群体之间把握好平衡形式公平与实质公平？其四，通过何种渠道发放，技术可行性如何？其五，面向全体居民实施现金转移支付是否会带来通货膨胀风险？这些意见分歧导致临时性现金转移支付政策在现实中难以付诸政策实践。
就消费券而言，尽管疫情以来已有不少城市发放消费券，但到目前为止仍多是小规模、尝试性的。此外，关于消费券的功能定位和政策效果也存在争议（刘尚希 等，2021；汪勇 等，2022）。一是政策总金额普遍较小，在宏观层面对扩消费、稳经济的效果仍然有限。二是消费券发放渠道选择尚未制度化。有的城市采用行政手段指定某家单一互联网平台发放消费券，将其他平台排除在外，存在反垄断法规定的排斥或限制竞争之嫌。三是消费券使用范围界定存在一定随意性，在行业和商家选择上缺乏论证支撑，可能滋生寻租空间，政策制定过程的透明度和公平性有待加强。四是消费券政策的受众范围不够广泛和普惠，尤其是对农村居民和老年群体欠缺考虑。
综上所述，随着内外部环境和经济发展阶段的变化，财税政策宏观调控的政策理念和政策工具箱也应与时俱进地加以完善和丰富。一是在需求侧调控的基础上，更加重视供给侧因素，尤其是要将保市场主体作为一个重要任务。二是在稳投资的基础上，更加重视消费在稳经济中的作用。与此同时，财税政策宏观调控的作用对象将由以往广义政府部门主导转向政府、企业、居民三部门兼顾。总而言之，财税政策宏观调控应由传统的“投资主导+广义政府部门主导”模式向更加健全的“投资消费并重+政府企业居民三部门均衡”模式过渡。
客观上，相对于需求侧调控而言，现阶段我国已有财税政策框架在促进供给侧稳定、保市场主体方面尚存在短板；相对于扩大固定资产投资而言，我国已有财税政策框架在扩大居民消费方面政策工具仍有欠缺；相对于直接作用于地方政府和城投公司等广义政府部门的调控而言，我国已有财税政策框架在面向企业部门和居民部门的调控经验还较为缺乏。为了补齐这些短板，当前及未来一段时期亟须深化相关理论和政策问题研究，推动形成更加完善的财税政策宏观调控政策理念和更为丰富的政策工具箱。
一方面，完善供给侧财税政策宏观调控的理论框架和政策体系。在短期，一是围绕保市场主体和保障产业链供应链稳定，加大供给侧财税政策的支持力度；二是系统梳理总结疫情以来中央和地方出台的各类临时性举措，应当长期实行的及时制度化，不应长期化尽早明确退出条件和退出规则，以便稳定市场主体的预期。在中长期，一是加快完善供给侧财税政策理论框架，为相关政策实践奠定基础；二是逐步构建供给侧财税政策支持体系，以完整的政策体系统领各类政策工具，避免财税政策工具碎片化。
另一方面，加快健全针对居民部门稳消费、促消费、扩消费的财税政策宏观调控支持体系。在短期，一是加大对低收入群体、困难家庭和受疫情影响较大的群体的纾困救助力度；二是及时评估以往各个城市发放消费券的政策效果，总结经验与不足，在政策设计、实施、效果评价等环节完善政策细节，逐步形成一套制度规范，增强消费券政策的透明性和公平性，减少政策制定和实施环节的随意性。在中长期，兼顾尽力而为与量力而行，分步骤、有侧重地扩大财政临时性转移支付政策的覆盖面。随着生产力水平的不断提升渐进拓展受众范围，从低收入群体向中等收入群体最终面向全体居民，逐步探索形成适用于经济下行周期的、兼顾纾困救助和逆周期调节的临时性转移支付政策体系。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第3期。）
欢迎按以下格式引用：
冯明.宏观经济环境变化与财税政策宏观调控体系完善：以保市场主体和促居民消费为稳经济重点方向[J].税务研究，2023（3）：125-130.
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