税收赋能我国产教融合建设的现状与对策
作者：
王 瑱（国家税务总局上海市浦东新区税务局）
所谓“产教融合”，是指产业与教育的深度合作，将产业和教学密切结合，深化校企合作，形成集人才培养、科学研究、科技服务于一体的全新办学模式。当前我国虽已建立了全世界最大规模的高等教育体系，但应用型、复合型人才缺口仍然较大。深化产教融合建设是我国推进人力资源供给侧改革、加快构建现代职业教育体系的一项迫切任务，是促进教育和产业要素集聚融合、优势互补，打造支撑高质量发展的新引擎，也是推动教育优先发展、人才引领发展、产业创新发展、经济高质量发展相互衔接贯通的战略性举措。2021年4月13日，习近平总书记对职业教育作出重要指示，强调要深化产教融合、校企合作，加大制度创新、政策供给、投入力度。在此背景下，我国陆续出台涵盖财税、金融、教育等多个领域的产教融合组合式激励政策。其中，税收优惠政策无疑是直接赋能企业产教融合、提振投资办学信心、缓解资金压力、助力人才培养的有效激励措施。但由于产教融合税收支持政策尚在探索试行阶段，实践中面临的困难和挑战较多，有必要立足既有实践，通过理论探索和政策效应分析，提出进一步优化建议，以更好地发挥税收赋能产教融合事业的作用。
产教融合事业近年来得到了党和国家的高度重视。2019年以来，我国结合企业和人才发展的现实需求，制定了《建设产教融合型企业实施办法（试行）》（发改社会〔2019〕590号）、《国家产教融合建设试点实施方案》（发改社会〔2019〕1558号）等一系列政策法规，明确了建设产教融合型城市、行业、企业的发展方向和目标要求，并公布了21个产教融合试点城市，以及首批63家融合型企业（以下简称“试点企业”）名单。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要深化产教融合、校企合作，鼓励企业举办高质量职业技术教育；建设一批公共实训基地和产教融合基地，推动培训资源共建共享。2022年5月1日起施行的《职业教育法》第二十七条规定，对符合条件认定为产教融合型企业的，按照规定给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠。在相关政策规定的大力支持下，我国产教融合事业快速发展，其经济效益和社会效益得以充分发挥。截至2022年6月，全国已组建职业教育集团1 500余个，吸纳参与企业约3万家，覆盖近70%的职业院校，遴选299家示范性职业教育集团（联盟）培育单位，布局558个现代学徒制试点单位，覆盖2 100多个专业点，惠及学生超过13万人。
为深化产教融合，促进教育资源优化配置和产业创新发展，为经济高质量发展提供助力，我国正在包括税收在内的多个领域陆续出台组合型产教融合激励政策。本文对与产教融合相关的税费优惠政策进行了简要梳理，如表1所示。
二、当前我国产教融合税收优惠政策存在的不足
从实践看，单一市场主体能够享受的产教融合税费优惠与产教融合所需的投资总额相比仍然有限，税收赋能产教融合建设的溢出效应尚未完全显现。当前我国产教融合相关税收优惠政策仍存在以下不足。
（一）教育费附加和地方教育附加抵免政策优惠力度有限
《财政部关于调整部分政府性基金有关政策的通知》（财税〔2019〕46号）规定，自2019年1月1日起，纳入产教融合型企业建设培育范围的试点企业，兴办职业教育的投资符合条件的，可按投资额的30%比例，抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加（以下简称“两费附加”）。但由于部分试点企业尚在投入期，或因享受其他税收优惠政策，每年缴纳的增值税或消费税数额较少，甚至无须缴纳，导致其难以同时享受两费附加抵免优惠，政策覆盖范围相对有限。以试点省份江西省为例，截至2021年6月，仅有8家企业按政策抵免了两费附加，合计金额仅62.26万元。这种情形在全国其他省份也不同程度存在。两费附加抵免政策优惠支持力度不大，试点企业获得感不强，使得该项税收优惠政策难以充分发挥鼓励企业参与产教融合建设的积极作用。
（二）部分税种尚未出台产教融合相关税收优惠政策
1.增值税。产教融合基地建设需要大量的资本、技术和设施设备投资。然而，现行增值税政策并未对向产教融合基地投资设备的企业给予特殊优惠，而是按照“视同销售”纳税。视同销售行为的核心要义在于防止税基侵蚀，但其本应具有的鼓励企业加大投资的导向作用却不彰显。增值税领域产教融合相关税收优惠政策的缺失，导致向产教融合基地投资设备的企业难以享受增值税税收优惠，较重的税收负担在一定程度上降低了企业加大产教融合基地建设的积极性。
2.企业所得税。
一是缺乏专项产教融合优惠政策。与增值税类似，企业向产教融合基地投资设备能够享受的企业所得税专项税收优惠政策尚未出台。一般而言，企业向产教融合基地投资的固定资产和设备大都是高、精、尖资产，但如果按照“视同销售”缴纳企业所得税，可能加重产教融合企业的税收负担。
二是税前扣除政策针对性不强。除了政府和企业投入之外，社会捐赠是产教融合建设的重要资金来源。为了鼓励企业向产教融合事业捐献资金，德国、法国等很多国家都规定了较大比例的税前扣除优惠。我国税法规定的职工教育经费和捐赠支出在企业所得税的税前扣除，显然是普惠性税收优惠政策，无法对试点企业加大教育投入力度形成激励。
三是实习工资税收优惠门槛较高。接纳学生实习，是促进产教融合发展较为快捷的途径之一。允许实习工资享受税前扣除优惠，有利于提高企业接纳人员实习的积极性。我国税法规定，企业因雇用实习生所实际发生的费用，应区分为工资薪金支出和职工福利费支出，并按《企业所得税法》规定在企业所得税税前扣除。其中属于工资薪金支出的，准予计入企业工资薪金总额的基数，作为计算其他各项相关费用扣除的依据。但是，企业向实习人员所支付的实习报酬要在企业所得税税前扣除，需要满足“签订三年以上合同”的要求。实践中，在产教融合基地实习的人员流动性较强，往往难以符合签订三年以上合同的条件。该项税收优惠政策对产教融合企业而言门槛较高，使得企业支付的实习报酬大多难以享受优惠。
3.个人所得税。目前，我国已将职业教育支出和继续教育支出纳入个人所得税专项附加扣除范围。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》允许纳税人将在中国境内接受的学历（学位）继续教育支出，以及接受技能人员职业资格继续教育、专业技术人员职业资格继续教育支出在个人所得税税前扣除。但该政策还存在以下不足。
一是继续教育税前扣除金额较低。目前我国实行的是3 600元的限额扣除政策。而部分继续教育费用支出较高，3 600元的限额难以完全覆盖继续教育支出，不利于鼓励纳税人通过继续教育提高个人素养和能力。
二是国外职业教育支出难以税前扣除。职业教育的国际交流与融合对提升一国职业教育水平具有重要作用。目前，我国职业教育国际交流与融合日益增加，但我国纳税人在国外接受职业资格或专业技术人员继续教育，取得国外颁发的技能证书，不符合现行政策“在中国境内”接受继续教育的规定，尚不能享受专项附加扣除政策。
4.其他税种。现行规定并未对试点企业以自有房产、土地使用权出租给教育机构作为产教融合实训基地的所得给予优惠激励。同时，现行《印花税法》以及《契税法》规定的优惠条款中，除财产所有人将财产赠给学校书立的产权转移书据免征印花税外，产教融合相关企业和教育机构签订的各类合同也不符合税收优惠条件。
针对当前我国税收赋能产教融合存在的不足，需要积极创新制度供给，不断优化税费优惠政策体系，打好政策激励组合拳，更好促进产教融合事业发展。
（一）加大两费附加对产教融合的优惠力度
针对两费附加在企业总体税负中占比很小，且两费附加抵免政策对企业吸引力不强的现状，建议加强对产教融合建设试点城市和地区的政策效应评估分析，在实践中不断完善产教融合税收支持政策。相关部门可适时修订上述税收优惠政策，在现有基础上，通过提高产教融合试点企业投资额抵免两费附加的比例，进一步发挥税收优惠政策对鼓励企业投资、深度参与产教融合建设的积极作用。必要时可酌情对超过抵免额的部分，比照现行增值税留抵退税政策对符合条件的企业予以退税。
（二）研究制定产教融合专项税收优惠政策
1.增值税方面。增值税优惠对于鼓励企业投资产教融合基地往往具有较强的激励作用。考虑到职业院校亟待企业投入产品、设备等基本投资的迫切性，建议对试点企业以产品、设备等投资职业院校基础设施的，充分研究增值税减免政策的可行性，通过顶层制度设计推出增值税定向优惠政策。同时，针对试点企业以设备、厂房出租给职业院校作为实训基地产生租金收入的情形，允许其选择增值税简易计税方式，以进一步调动试点企业的积极性。
2.企业所得税方面。为鼓励和吸引更多的企业、社会资本积极参与职业教育培训，推动现代产业体系高质量发展，建议对试点企业直接投资职业院校的，研究比照执行创投企业投资额的一定比例抵扣其应纳税所得额的优惠政策。同时，还可采取适度提高试点企业职工教育经费支出企业所得税税前扣除比例或实施加计扣除方式，鼓励企业积极参与产教融合建设。此外，建议允许实习工资享受税前扣除优惠，进一步降低该项税收优惠政策的适用条件。可酌情将实习生报酬税前扣除的协议年限放宽至一年，以提高试点企业接纳人员实习的积极性。
3.个人所得税方面。纳税人自身的教育投入，应当成为税收支持产教融合的拓展对象。为了进一步鼓励纳税人增加继续教育投入，有必要结合教育和科技的发展趋势，制定教育费用的特殊扣除规定。一方面，建议扩大继续教育支出税前扣除比例，可酌情允许部分纳税人使用教育费用支出扣减应纳税所得额。这种税基式减免是产教融合税收优惠应用最为广泛的政策措施。荷兰、俄罗斯等国大多允许纳税人使用培训费用、书本费、助学贷款利息等扣减应纳税所得额。建议研究和借鉴相关做法，进一步扩大和提高我国继续教育费用的税前扣除项目和限额。另一方面，建议酌情将国外职业教育支出纳入个人所得税专项附加扣除范围。为了引导劳动者积极应对科技发展和全球化而出现的新领域和新技术要求、不断提高个人素养和能力，建议对在国外接受紧缺型、高端型必要技能教育的人员，与国内雇佣单位签订一年以上的劳动协议并有相应约束条款的，可允许其将在境外接受相关培训的支出或费用在个人所得税税前按一定比例扣除。
4.其他税种方面。相关部门可酌情在房产税、城镇土地使用税、印花税、契税等税种相关政策的制定中，研究出台产教融合税收优惠政策。一方面，建议对以自有房产、土地使用权出租给教育机构作为产教融合实训基地的试点企业，酌情减免房产税和城镇土地使用税。另一方面，对试点企业和各类教育机构通过产教融合方式合作办学过程中签订的合同，建议减征或免征契税和印花税。
（三）加大产教融合税收优惠政策的宣传力度
近年来，虽然我国积极推动产教融合建设，在税收等多个领域陆续出台优惠激励政策。然而，目前我国对产教融合相关政策的宣传仍有不足，导致很多企业对参与产教融合建设的门槛和要求、试点企业选拔标准、参与产教融合建设能享受的税收优惠等缺乏了解，可能影响企业参与产教融合建设的积极性。税务机关可与其他部门加强合作，加大对产教融合相关政策的宣传力度。一方面，可拓展税收宣传思路，将社会资本等作为产教融合税收政策宣传的重点对象，引导更多的社会资本投入产教融合事业。另一方面，还可创新税收宣传方式，广泛利用传统媒体、新媒体等多种方式，全方位多角度加大产教融合税收优惠政策的宣传力度，鼓励企业参与产教融合建设，积极发挥促进产教融合事业不断发展的税收力量。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第8期。）
欢迎按以下格式引用：
王瑱.税收赋能我国产教融合建设的现状与对策[J].税务研究，2023（8）：127-131.
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●基于消费扩张的个人所得税改革效应分析——以2011年个人所得税改革为例
●“对赌协议”中个人所得税纳税义务发生时间认定——以一起申请分期缴税案为例