【重磅】景汉朝：论群体性上访类型化治理与体系构建——以涉诉信访为视角｜中国应用法学

中国法学会副会长、中国法学会民事诉讼法学研究会会长

【编者按】党的二十大报告指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。这是我们推进信访治理体系和治理能力现代化的根本遵循。本期特此编发中国法学会副会长、中国法学会民事诉讼法学研究会会长景汉朝撰写的《论群体性上访类型化治理与体系构建——以涉诉信访为视角》一文，本文主要以马克思主义方法论为指导，研究总结群体访治理的经验，并从中提出具有针对性、实效性、指导性的治理策略与具体方法。

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论群体性上访类型化治理与体系构建

——以涉诉信访为视角

文｜景汉朝

（本文刊载于《中国应用法学》2023年第5期）

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内容提要：群体访处理难度较大，应对不当将造成不良影响，妥善处理至关重要。研究群体访治理之策，应把握其总体态势，按照上访诉求合法性、组织构成与形式、行为方式、人数规模等，对群体访进行类型化分析，并根据不同特点“对症下药”，分别采取具有针对性、实效性、指导性的策略方法。规模性群体访一般具有理性程度较弱的特点，对上访群众情绪冲动的，注意采取舒气解压、拉近心理距离、指出问题、引导解决问题的出路“四步曲”接访策略。同时，研究群体访治理的普遍性规律，大力推进治理法治化、完善预防机制和横向联动机制、改革法院上下级关系与权力配置、实现群体访治理制度集成、构建完善严密的治理体系，将解决上访人实际问题落到实处。

关键词：群体访  类型化  接访策略  治理体系

文 章 目 录

引言

一、群体访的基本特点与态势

（一）群体访的基本特点

（二）群体访的基本态势

二、群体访基本类型辨析及其对策

（一）根据诉求合法性分类

（二）根据组织构成与形式分类

（三）根据行为方式分类

（四）根据人数规模分类

三、构建完善群体访治理体系

（一）大力推进信访治理法治化

（二）完善群体访治理预防机制

（三）改革法院上下级关系与权力配置

（四）从立法上强化群体访治理横向联动机制

（五）实现群体访治理制度逻辑性配套性系统性的高度统一

（六）建立健全解决群体访实际问题的有效机制

结语

▐  引  言

党的二十大强调指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。这是我们推进信访治理体系和治理能力现代化的根本遵循。

信访治理作为国家治理、社会治理的重要组成部分，要解决这一难题，首先必须树立正确的信访治理观。习近平总书记强调，“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心”。我们必须牢固树立以人民为中心的思想，切实解决好与人民群众密切相关的各种利益问题。长期以来我国经济建设高速发展，利益格局快速调整，同时也不可避免地带来一些矛盾和问题，其中有些处理不当可能引发群众信访。在新时代、新阶段、新形势下，我们要推进各方面高质量发展，着力解决好发展不平衡不充分的问题，更好满足人民群众在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需求，不断促进社会公平正义，从源头上、根本上预防、减少、解决信访问题。我们要充分认识到，信访是人民群众表达诉求的渠道，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，是中国特色社会主义司法制度的根本宗旨和本质属性，是司法工作的出发点和落脚点。我们要从司法权力运行和司法活动的各方面各环节着手，构建和完善方便人民群众诉讼，最大限度维护人民群众合法利益的制度机制。其中必须高度重视信访群众的合法合理诉求，切实解决信访实际问题，依法保障其合法权益，维护良好的社会秩序，提高社会治理效能，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，这是信访治理的本质和核心。

本文主要是以马克思主义方法论为指导，研究总结群体访治理的经验，并从中提出具有针对性、实效性、指导性的治理策略与具体方法。解决信访治理问题，既要坚持正确的信访观，站稳人民立场，又要坚持科学的方法论。一切从实际出发、具体问题具体分析、历史和逻辑相统一、理论与实践相结合，是马克思主义方法论的基本命题，其最重要的特点在于，它不仅仅是理论认识的工具，而且是实践的工具。我们要运用这一科学的方法论，研究、分析、论证、概括和解决信访治理中提出的各种实际问题和理论问题，其中群体访治理就是重点之一。

▐  一、群体访的基本特点与态势

所谓群体访，简单地说是指多数人以各种方式结合在一起的上访，通常具有一定的影响力，处理难度较大，应予以高度重视，认真研究其特点、类型、原因、规律和解决的对策、办法。

（一）群体访的基本特点

群体访是相对于个体访而言的，在理论上和实践中均没有严格的定义。《信访工作条例》明确规定，多人采用走访形式应当推选代表，代表人数不得超过5人，但实践中超过5人的并不少见。群体访的主要特点：一是人数较多。群体访一般少则十来人、十几人，多则几十人、几百人不等。群体访之所以能形成一定规模，主要是组织者认为人多影响大，有关机关会更加重视，因此尽量扩充上访人数，甚至以各种事由动员他人参加群体访。除了维护自身利益的人员，一些无利益关联者，或为不当利益所驱使，或为亲情、友情、乡情所惑，也参加到群体访的行列中，使上访人数增多。二是组成结构复杂。群体访人员有的与案件有利益关联关系，有的则没有。例如，在公司、企业因涉及工人工资、股份、分红、破产下岗等形成的群体访中，上访人的利益与案件有直接的利害关系。而在某些群体访中，上访人与案件可能并无利害关系。例如，农村家族因刑事案件组织的群体访，其中有些村民与该案并无利害关系，出于人情等原因，接受该家族的动员而参加群体访。根据个人在群体访中的作用，既包括组织、领导以及其他起主要作用者，也包括起次要作用的。三是容易形成一定社会影响。群体访人数较多，相较于个体访更容易引起群众关注，如果处理不当不仅导致上访人不满意，还可能引发一定范围的社会舆论，造成不良社会影响。另外大量上访人聚集，在一定程度上也影响有关机关的形象。四是处理难度较大。一般来说，群体访较之个体访的处理难度更大，主要原因是众多的上访人聚集在一起，有一定的“气势”，不易维护信访秩序，也不易做思想工作。此外，上访人有时想法不同、诉求各异，难以形成统一意见。所有这些都增加了解决群体访的难度。

（二）群体访的基本态势

分析把握群体访的基本态势，有助于科学研判群体访治理形势，有针对性地制定治理策略，对于化解矛盾纠纷有重要作用。这里以涉诉群体访为例进行分析。

近些年到全国法院的群体访中，2010年同比下降24.76%，2011年同比上升47.34%，2012年同比上升14.15%，2013年同比上升2.59%，2014年同比上升20.52%，2015年同比下降4.47%，2016年同比上升14.30%，2017年同比上升57.26%，2018年同比下降25.54%，2019年同比上升34.89%，2020年同比下降43.05%，2021年同比上升104.59%,2022年同比下降80.29%（见图1）。

近些年到最高人民法院的群体访中，2010年，同比批次一致，数量下降8.72%；2011年同比批次和数量分别下降48.51%和50.32%；2012年同比分别下降53.37%和42.95%；2013年同比分别下降17.77%和31.46%；2014年同比下降29.65%和8.20%；2015年同比分别上升37.14%和42.42%；2016年同比分别下降31.77%和4.26%；2017年同比分别上升268.70%和131.11%；2018年同比分别下降26.29%和0.96%；2019年同比批次上升49.16%，数量下降12.62%；2020年同比分别下降59.32%和66.67%；2021年同比分别上升43.98%和18.33%，2022年同比批次下降49.20%，数量上升16.90%（见图2）。

从全国法院群体访情况看，总体呈波动性特征。其中，2017年增幅较大，2020年出现较大降幅，主要原因是新冠肺炎疫情爆发后，受疫情形势影响，群体访大量减少。2021年疫情形势好转后，群体访又呈现反弹式增长态势，经各地法院积极工作，2022年群体访又大幅下降。相比全国法院群体访的情况，到最高人民法院群体访批次数有所下降，但数量有升有降。其中，刑事案件集中在非法吸收公众存款、集资诈骗、传销等罪名；民事案件主要是民间借贷、公司破产、劳动争议、房屋安置补偿合同等纠纷；行政案件多在土地征收、房屋拆迁等领域。特别是受到经济形势较大影响，非法集资、债券违约等涉众型经济案件频发，利益受损群体聚集上访呈上升态势。

综合分析，一是群体访作为一种特殊的社会现象，不是孤立的，它与国家经济社会发展密切相关，从一定意义上讲，甚至是一定时期社会矛盾的“晴雨表”。我们必须提高政治站位，树立大局意识，将群体访治理置于党和国家工作全局思考、谋划，防止就事论事，只见树木，不见森林。二是群体访在不同的社会发展时期具有阶段性，总体上呈波浪式态势。随着全面依法治国战略的实施和国家治理体系治理能力现代化的推进，群体访治理形势会不断好转。但是由平缓、上升、高潮到下降、平缓、低潮，再到上升、下降……其“曲线型”发展态势是一个循环往复的过程。我们要认真研究并从中探索和把握其规律性，有针对性地制定政策策略，牢牢把握群体访治理主动权。三是不同时期群体访的诉求、方式、形势、影响等具体情况会有不同，其发生、发展、演变是一个比较长期的过程，我们必须树立战略思维，立足当前，着眼长远，一方面积极探索个案化解规律，强化“细节决定成败”意识，认认真真解决好每一个具体案件。另一方面要搞好顶层设计，加强治理体系和长效机制建设，不断推进信访特别是群体访治理法治化、现代化。

▐  二、群体访基本类型辨析及其对策

群体访的情况比较复杂，结合人数规模、信访人之间的利益关联度、行为性质等考量因素，可以划分出不同的形态。概括而言，群体访主要包括“集体访”“结伙访”和“集结访”。所谓集体访，指有共同利益或关联利益的多数人集合在一起的上访，如单位职工为单位利益的上访，若干集资人为同一非法集资案件的上访等。其具有以下特征：一是上访人之间具有共同利益，或系一方当事人的组成部分，即“利益共同体”，或者虽然构不成利益共同体，但客观上利益相互关联，可以“共进退”；二是其联合在一起的行为是正常或基本正常的。所谓“结伙访”，是指一定数量的没有共同利益或关联利益的上访人，结合在一起而进行的上访，比较典型的如各自独立的上访人经串联联合在一起的上访。其具有以下特征：一是上访人之间完全是独立的，上访的案件不同、事由不同、诉求不同，没有共同的利益或利益之间的关联，但有时上访场合是一致的；二是其联合在一起的行为是非正常的甚至是违法的，一般由骨干人员组织指挥结伙而成。所谓“集结访”，顾名思义是指“集体访”与“结伙访”相结合而成的一种特殊形式的上访，如农村中刑事案件以家庭家族成员为主体、以非家庭家族的一般村民为参加者的上访。其具有以下特征：一是上访人中既有共同利益或关联利益者，也有非共同利益或关联利益者；二是其组织者、骨干一般都是共同利益或关联利益者，而其他人都是跟从者、参加者。区分群体访形态的意义在于，其形态不同、性质不同，对策亦不完全相同。

研究群体访的治理之策，首先应对其作类型化分析，再根据不同类型群体访的特点“对症下药”，方能达到预期效果。具体而言，对群体访的类型，可以按照其诉求合法性、组织形式、行为方式、人数规模等作出不同的划分。

（一）根据诉求合法性分类

1.诉求合法型

诉求合法型是指上访人的诉求有明确法律依据或符合法律精神，应当予以支持的群体访。常见性问题主要有以下几方面：案件认定事实或适用法律有误；案件在审理过程中违反法定程序，可能影响案件公正处理；案件虽然程序上总体符合规定，但有一些问题或个别瑕疵；已经生效的裁判应当执行未及时执行；等等。

对这类群体访应采取以下措施：一是实事求是，客观对待。实践中案件的错误主要有两类：一类是有明显问题，可以当即判断的，如应执行而未执行的；另一类是虽发现疑似错误但需要审查并经一定程序才能下结论的。对前者重点认真听取当事人反映的问题和解决问题的诉求；对后者一方面承诺要认真审查处理，一方面向上访人员说明，按照程序需要一定时间，劝说其配合对案件的审查。无论哪一类，均应与上访人“诚信约期”，即与其签订协议，约定在一定期限内解决问题或给予答复，同时上访人承诺在此期限内不再上访，这样可以使上访人对问题的解决或答复有个合理的预期，可以大大减少重复访、越级访。

二是尽快纠正错误。经过审查，认为上访人诉求符合法律规定或法律精神的，应尽快予以纠正，这是解决此类群体访的根本措施。实践中极个别对诉求合法的群体访拖而不决，致使小问题拖成大问题，简单矛盾升级为复杂矛盾。因此，对经审查认为诉求合法的，应果断予以纠正。

三是做好善后工作。对有些错误，许多情况下仅仅纠正错误本身是不够的，有些善后工作也是解决问题的重要内容。如生效的刑事判决被撤销，被告人被宣告无罪，依法应当给予国家赔偿的。对此应及时协调职能部门，接续工作，尽快审查，对其合理诉求尽快办理并落实到位；对其诉求不能支持或不能完全支持的，也要答复并做好解释工作。

2.诉求不合法型

有些群体访反映的案件并无问题，认定事实清楚，适用法律无误，实体处理正确，但当事人或相关人员仍然群体上访。其原因有的是当事人对案件的处理不理解，个人主观认为有问题；有的是明知案件处理没有问题，想以群体访的形式施压，借此满足自己的额外利益；等等。

对于这类群体访，主要应采取以下措施：一是对上访人对于案件处理有误解的，要认真做好解释工作，从事实认定和法律适用等方面讲清楚，使上访人明了处理的依据，自动息诉罢访。有的诉求不合法的群体访中大多数成员对案件的来龙去脉并不了解，只是听信了组织者的一面之词。对此要说明案情，让群体访成员真正了解案件真相，明白处理的法律和政策依据，从而化解其对立情绪。

二是对明知案件处理没有问题，而故意组织实施群体访的，要认真分析其心理状态。这类情况，上访人一般心里知道自己无理，既想通过制造影响，施加压力，实现自己的意图，又怕行为过当被追究责任，得不偿失。对此类情况一方面应向上访人讲清道理，另一方面对其错误行为要予以严厉批评，对个别有违法行为的，要加强教育，必要时依法采取相应措施。

三是对诉求不合法型群体访要注意接待策略，不能简单化、机械化，一推了之，应将其视为法治教育的机会，耐心以案释法、依法明案。如果上访人比较多，难以当面做工作，可择其组织指挥者和骨干，单独对话。涉诉信访中人民法院的职责主要是公正办案，同时做好当事人的思想工作。对于群体访诉求不合法、经过做思想工作仍然不服的，不能长期拖延、不断反复，也不能超越职权随意处理，要按有关规定及时作出终结结论，依照各司其职、各负其责的原则，移交当地党委、政府有关部门做好稳定工作。人民法院要注意及时移交并办好相关手续，防止工作脱节出现纰漏。

3.诉求基本合理，欲获得更多利益型

有的案件实体处理没有错误，但程序上存在一些问题或瑕疵，或办案人员工作态度欠佳、向当事人解释有关事项不够清晰等情形，败诉方以此为由上访，甚至形成群体访，其主要目的不是寻求满足正当或正常的诉讼利益，而是想通过群体访，解决自己一些其他问题或者得到更多额外利益。这类案件在实践中比较多见，而且当事人的工作很难做，处理难度大。

对于这类群体访，一是对上访人有证据证明或经审查已有正式结论并存在问题的案件，接访人员不能回避，要勇于实事求是地承认存在的问题，并向上访人进行解释，真诚表示歉意，取得当事人谅解，使工作变被动为主动。不能怕承认错误被当事人“抓住不放”。实际上只要我们态度诚恳，方法得当，耐心解释，有些上访人是会理解的，比“硬着头皮顶”效果更佳。

二是要严格把握法律和政策，不能无原则迁就，防止发生连锁反应。这种群体访的当事人有的提出一些过高的、不符合法律政策的要求，对此要认真分析，在向上访人讲明法律政策规定的同时，拒绝其不合理的要求。否则既不公平，也可能会发生连锁反应，引起有关类似案件更多的群体访。

三是提高办案质量，严格程序，培养良好的工作作风。实践中有一些习惯做法确与法定程序不符，有的虽然不会影响案件的实体处理，但对当事人权利尤其是诉讼权利的行使是有影响的，当事人对此不满意。办案人员应强化程序意识，坚持程序公正与实体公正并重的原则，切实克服忽视程序甚至违反法定程序的做法。此外，办案人员要始终树立在双方当事人之间中立、公平、公正的形象，不能由于自身的行为引起任何一方当事人不满或误会。

在这种群体访中，还有些案件正在办理过程中，当事人担心法院作出对其不利的处理或者拖延审判，即群体上访以向法院施加压力，要求尽快处理并支持其诉求。从严格意义上讲，案件审理过程中当事人反映诉求或有关问题，属于诉的范畴，而不属于访的范畴，但实践中一般也作为访来对待和处理。此类案件有的是一方当事人人数众多从而形成群体访；有的是一方当事人组织本单位职工或本村村民上访；有的是一方当事人组织其亲戚、朋友上访。应对此种群体访，主要是做好接待工作，认真听取上访人的诉求，缓和情绪，使事态尽快稳定下来，同时要告知其应通过正当途径和方式反映诉求。此类群体访比已经判决上访人不服而上访的容易处理。

（二）根据组织构成与形式分类

1.单位组织的职工群体访

以涉诉信访为例，有时有的单位（多为企业）因为本单位的利益，组织众多职工上访。其动因多为以下几个方面：有的单位作为民事案件当事人，组织职工聚集，向法院重申强调自己的诉讼请求，以期获得法院的支持；有的该单位作为执行案件的申请人，为尽快实现债权，组织本单位职工上访；有的该单位是被执行人，以执行会影响其正常生产经营或原判有错误等为由，群体上访给法院施压，要求暂缓执行或放弃执行。上述这几种情况，其表现形式看似是职工的自发行为，实际上起组织、指挥作用的是单位领导。有些情形下单位领导直接指挥整个群体访活动，但多数情况单位领导隐于背后，暗中鼓励或操纵。

单位组织的职工群体访是比较典型的集体访。对这种类型的群体访要采取以下措施。首先，要抓主要矛盾，做好该单位领导这个“关键”的工作。即使其未到场，也要通知或通过有关主管部门通知其迅速到达现场，促其做好职工思想工作，劝返群体访人员。否则面对人数众多且无统一领导的上访群众，接访人员往往无处下手，即使做了大量解释和说服工作，也会事倍功半。其次，向职工讲明真相。有的单位领导组织职工群体上访，职工往往对案件真相并不了解，只是服从领导安排或者基于团体利益的朴素感情而参加群体访。甚至有的单位领导故意对职工隐瞒真相，掩饰自己决策或工作失误，转移矛盾，鼓动职工群体访。解决此类群体访，除做好有关单位领导工作外，还应当及时向职工讲明案件真实情况，取得职工理解和支持，从而自觉约束自己的上访行为。

2.分散的关联利益者组成的群体访

实践中，有一些上访人并非同一单位的，甚至不是同一地域的，分散在社会上却有着关联利益，如股民、商户、同一公司投资者等，涉及非法集资、银行存款等案件的情况较多。他们往往是与同一主体发生了纠纷，人数较多，系同一案件或案情基本相同。有的发生在法院审理案件过程中，要求法院尽快判决支持其诉讼请求；有的对法院生效判决不服，要求改判。

这种群体访与单位组织的职工群体访有明显不同，采取的对策也不相同。一是选准上访人代表并与之对话，有针对性地做好代表人的工作。此类群体访人数众多，接访人员难以与其一一对话，基于其诉求的一致性，可由其推选代表或者挑选代表。实际上，此类群体访往往有积极组织、在上访群众中又有一定影响者，可作为上访人代表与其对话。一般来讲，做好了代表人思想工作，即可通过该代表人将法院的解释和安排传达给上访群众，并由其做好工作，劝退上访。二是适时召开上访人会议，做好上访人工作。此类群体访中，每个成员都与案件有利害关系，其利益的一致性为妥善解决此类群体访提供了便利条件。许多情况下可以将这些上访人集中在一起，向他们讲清事实、解释法律，做好工作，并可当场回答提出的问题。在这种场合对有关问题进行解释和说明，实际上提高了办案透明度，增强了上访者对法院的信任度。这种上访人会议可以根据案件的进展情况如执行进度和遇到的问题等，适时主动召开，最大限度保障当事人的知情权，以使其及时了解信息、掌握情况，对下一步工作开展有一定预期，这样可以防止群体访的发生或重复发生。

3.分散的无关联利益者组成的群体访

群体访一般都是由有共同利益或关联利益者而组成的，但有一种群体访是由众多没有共同利益或关联利益者“自由组合”的。这是典型的“结伙访”。此种群体访的成员多为上访“老户”，为了各自的利益、出于不同的原因、持有不同的理由，长期向有关部门上访。一般情况下结合起来形成群体访的可能性不大，但为了扩大影响，引起有关部门关注，有时会结合起来形成群体访。这种群体访一般多发生在重大节日或特殊时间节点等，且有组织者。

无关联利益者组成的群体访，虽然数量不多，但应高度重视。一是未雨绸缪，做好防范工作，预防此类群体访发生。这种群体访形成都有一个酝酿过程，而且组织者一般在上访“老户”中“知名度”较高，影响较大，因经常上访，法院或有关单位信访工作人员一般都了解。可以通过矛盾纠纷排查等措施，有针对性地开展工作，将其化解于萌芽状态。必要时应对组织者解释有关信访的法律规定，避免其组织结伙访。二是针对这类群体访的特点，有的放矢，分别做好说服教育工作。一般来讲，这类群体访的组织化程度不高，且诉求不同，目的各异，很难完全形成“铁板一块”。应当根据不同上访人的不同情况，从各方面有针对性地做好工作。

4.家庭家族或以其成员为骨干组成的群体访

有的群体访虽然人数较多，但其人员构成相对简单，一般是其家庭或家族成员，或者以家庭家族成员为组织指挥者、骨干，同时组织部分无直接关联利益者参加。这是比较典型的“集合访”。此类群体访通常发生在一些重大刑事案件审判过程中，该家庭中的成员或为被害人，便要求法院从重处罚；或为被告，则要求法院从轻判处。该家庭家族成员在向法院反映问题时，往往会组织一些其他村（居）民参加上访，从而形成人数较多的群体访。

对此类群体访，要分清主次，注意“分解”。一是抓主要矛盾，以该家庭家族主要成员为对话对象，做好其思想工作。在此类群体访中，真正关心案件并且在群体访中起决定作用的是当事人的家庭成员，其他人一般看其态度、听其指挥。接访人员重点抓住这个关键少数，其他人的工作可迎刃而解。二是区别上访者的身份和“立场”，采取不同的工作方法。上访者若为被害人一方的，一般不论案情如何都要求法院对犯罪嫌疑人重判。对此接访人员可对其家庭的不幸遭遇表示同情，做好该家庭成员的情绪安抚工作，同时指出其组织群体访的错误；上访者若为被告人一方的，往往强调被害人的过错，要求法院认定无罪或者轻判。对此，接访人员在坚持公正、中立立场的前提下，应批评其组织群体访的行为，同时视情指出侵害行为对被害人家庭和社会造成的危害，敦促其相信法院会公正裁决。总之，一般来讲，对前者多以“安抚”为要，对后者多以“批评”为主。三是针对其他上访者的心理特点，接访人员应向其阐明参加群体访的危害和实施过激甚至违法行为的后果，使其主动约束自己，或撤离群体访，避免矛盾进一步激化。需要强调的是，无论对哪一方，都要表明法院严格依法办案的鲜明态度。

（三）根据行为方式分类

1.过激型群体访

有的群体访成员出于对自身利益的关注，或出于对有关部门工作的不满，或因常年上访问题得不到解决情绪较大，在上访中缺乏理智，表现得比较冲动，出现围堵、冲击有关机关，甚至极个别的与机关安保人员发生冲突等情形，严重的还会发生不同程度的打砸行为，在一定程度上扰乱了正常的工作秩序。对此类群体访，如不及时稳控，事态可能进一步扩大，矛盾进一步激化。

相对其他类型，这种类型群体访风险性更高，要注意采取以下措施：一是适当增加警力，稳住局势，使势态不致无限扩大。需要注意的是，调集警力的目的主要是维持秩序，防止局面失控。对极个别严重破坏者依法采取措施，也要讲究方法策略，以防有违初衷，形成更大冲突。二是要积极与上访人对话，稳定、化解其不满情绪。在此类群体访中，上访人的情绪虽然比较激动，但持续时间通常不会太长。“过激行为”既是一种发泄，也是一种希望借此引起重视的手段，其主要目的仍然是希望解决实际问题。对此不宜拖延，接访人员应积极与上访人代表对话，尽快“降温”。只要方法得当，一般可以及时稳定上访人情绪，从而促使上访人解散撤离。三是对严重违法造成危害后果的极个别组织者和骨干人员，要适时依法追究法律责任。此类群体访的组织者、骨干在个别违法破坏等活动中起着重要作用，其行为已经超出了正常上访的范围，触犯了法律，应依法追究法律责任，维护法律的尊严。同时，也能对其他人起到警示作用，防止效仿形成恶性循环。需要注意的是，一定要严格依法依规追究责任，坚决杜绝情绪性执法，甚至“以违法制裁违法”的现象发生。

2.偏激型群体访

有的群体访虽然也是聚众，但上访人除有些偏激行为，总体表现得相对理性，整个上访活动有一定节制和分寸，没有明显的过激行为。也有的表面上虽然比较“激烈”，但实际上事先明确了行为限度，具体行动中有适当把握。此类群体访的目的比较明确，即仅仅给有关机关施加压力，使问题能够尽快解决。如聚集在有关机关门口但不阻断机关人员和车辆出入，或者形式上阻止出入，但人员、车辆通过时又主动“放行”。有的打出横幅但不冲击机关，也有的会喊口号，但有节制。此类群体访一般不会对机关或社会秩序造成较大不良影响。

对于这类有一定行为但并不过激的群体访，要注意分析上访者的心理和势态的变化，有针对性地开展工作。一是主要由接访人员出面接待，一般无须调派过多警力，否则反而会引起上访者的反感，不利于矛盾的解决。要首先引领集中到指定场所接待，防止在机关门口、马路旁边等长时间滞留，从而引来众多围观者，甚至个别无关人员参与其中，使问题复杂化。二是积极劝解，防止其演变成过激型的群体访。此类群体访虽然表现得比较理性，但如处置不当，仍有激化矛盾的可能。因此，不能因为上访者比较克制就推拖慢待。接访人员应积极主动与上访人代表对话，认真听取他们反映的情况，耐心进行劝解。一般而言，此类群体访相对比较理性，在接访人员认真接待以后，会主动散去撤离。三是可以视情选择其中有代表性、善于理性表达的上访人，单独做工作，鼓励其做其他人的工作，并带头撤离。

3.静坐型群体访

此类群体访的行为方式与一般群体访不同，既非过激型，也非偏激型，上访者只是统一集体静坐，以一种无声的方式要求支持其诉求，不采取其他行动。往往上班时间来、下班时间走，“默默等待解决”。此种群体访在实践中虽然不多，但在单位组织的上访或其他有关联利益的上访中时有发生。

虽然这类以静坐等特殊方式进行的群体访发生概率较低，但从研究对策的角度看，应当审慎、全面。处理这类群体访的主要方法，一是找准组织、指挥者。属于单位组织的应尽快与单位领导取得联系，由其领导和职工代表与接访人员谈话沟通。不属于特定单位的，应了解其组织、指挥者，由其或共同向上访者讲清道理、利害，规劝其撤离。也可以寻找群体访中的重点人员，有针对性地单独做工作。

二是深入进去主动接触。对此类群体访不能漠然视之。否则，可能会持续较长时间，造成不良的社会影响，甚至会由“静”转“动”，使矛盾激化。因此，应当抓住上访者“静”的特点和时机，尽快主动深入到上访群众当中，进行交流，了解上访诉求，为解决问题打下基础。

三是给上访人员一定礼遇。此类群体访多为单位所组织，其成员一般有一定文化水平，接访中要特别注意文明礼貌，注意尊重上访者，切忌简单粗暴。必要时可为其提供一些便利劝慰上访者，尽快使问题得以解决。

（四）根据人数规模分类

据此标准，群体访可以分为规模性群体访和非规模性群体访。所谓规模性群体访，指上访人数众多，形成了一定的规模，如几十人、上百人甚至更多。这类群体访的突出特点是，接待处理比较复杂，尤其是稳定局面比较困难。所谓非规模性群体访，指虽然属于群体访，但上访人数不太多，未形成一定规模，如几人、十几人不等。规模性群体访和非规模性群体访，实践中在具体人数上并无定数，理论上也难以明确人数界限。规模性群体访是接待群体访的重点和难点，应对不当往往会恶化局面，甚至会造成不良后果。对规模性群体访诉求的实体问题，一定要高度重视，认真解决。但一般环节较多，程序也较复杂，不是接访时就能解决的。非规模性群体访虽然发生的频次较多，但接待处理相对比较简单容易，一般不会出现局面失控的情形。本文主要探索规模性群体访接待工作的艺术与策略，以便妥善处理好接访与上访群众的互动关系，稳定局面，防止矛盾激化。

接待规模性群体访一般有两种情形：一是接访人员事先了解案件情况，心中有数；二是上访突如其来，接访人员事先不了解案件情况，尤其是领导干部临时出面接待规模性群体访，这种情况较多。无论哪种情况，接待规模性群体访都应把着力点放在与上访群众当场沟通对话上。规模性群体访往往是非理性的，对上访群众情绪激动甚至有个别违法行为的，首先应稳定局面，这既是维护信访秩序的需要，也是维护上访群众合法权益的需要。具体而言，接访主要应注意如下策略方法，可以称为“四步曲”。

1.舒气减压

接待规模性群体上访，一般应由上访的组织者、指挥者作为代表对话。但实践中往往组织者、指挥者不到现场而幕后指挥，或隐身于上访群众中，上访群众也拒不推荐代表。对于这种情况，不宜久拖，要敢于担当，及时、主动、勇于与上访群众集体对话，认真听取群众的意见，防止久拖使局面复杂化。

从心理学角度讲，表达自己是人类本能的需求之一，情绪是影响表达的重要因素，当事人处于焦虑、紧张、不安或兴奋等状态时，情绪的激发会使人的注意力和能量集中在自己身上，往往会表现出过度的急切和渴望。规模性群体上访不仅人数多，而且一般都是相关矛盾积压发酵到一定程度而发生的，多数人情绪比较激动，急于发言表达意见。面对这种情况，接访人首先要冷静，不要急于表态，甚至指责上访群众，以避免“火上浇油”，一开始就使矛盾升级激化。应当理解群众，顺势而为，首先让群众讲明上访的缘由和诉求，而且尽量不要打断其发言，可以作简单的询问、引导。这既是一个了解情况的过程，更是让上访群众排气减压的过程，一般情况下上访人讲完了气消了，心理压力排解了，情绪即可稳定。若一开始就急于表态，不让群众讲话，往往难以交流。

2.拉近心理距离

从社会心理学角度讲，心理距离是个体对另一个体或群体亲近、接纳或难以相处的主观感受程度。表现为在感情、态度和行为上的疏密程度，它存在于人们生活的各方面。正确认识和把握心理距离，是形成和谐关系、实现理想沟通效果的重要条件。当上访群众倾吐到一定程度、情绪稳定之际，接访人要抓住时机，及时发言。首先拉近与上访群众的心理距离，降低或消除对立情绪，创造基本或良好的对话氛围。可以找一些“共同语言”表达理解、同情上访群众之意，如自己、家人、朋友等与上访群众的相似出身经历、类似权益及其相关的“小故事”，还可以表达对上访过程的不易与艰辛的理解等，拉近与上访群众的情感。如此，群众会感到自己是被理解的，接访人是可以交流甚至是可信的，为进一步深入对话创造条件。

3.指出问题

规模性群体访往往夹杂着或多或少的错误或违法行为。有的以冲击机关甚至打砸为要挟，有的提出不合理不合法的诉求，等等。对于这些上访中客观存在的问题，当拉近心理距离已见效，有了交流氛围时，要及时提出严肃批评，指出行为的危害性和可能的法律后果，既晓之以理，动之以情，又明之以法，使上访群众明白利害。这既是一种法治宣传教育，防止局面失控的必要措施，也是对上访群众的爱护。从长远着眼，还可以树立正确的信访导向，推动信访治理走向秩序化、规范化、法治化轨道。

4.引导解决问题的出路

规模性群体访的接待工作固然十分重要，但不是终点，更不是目的。这类上访的意图一般是通过申明诉求，向法院或其他机关施加压力，争取对己方有利的结果。但上访群众一般也明白，办案是有程序的，内心也并非指望在现场即获得具体利益，只要接访者认真听取群众意见，有一个原则性态度就可以撤离。接访人既要拉近心理距离，批评教育，也要针对案事件的实际情况，表明严格依法公正办事的鲜明态度，规劝群众撤离现场，等待办理结果。但要注意严格遵守办案纪律，有的只能作原则性表态，不宜讲具体意见，以免误导上访人，造成工作被动。

总结长期接访的实践经验，上述“四步曲”完成之后，上访群众一般即会撤离现场，接访活动可以平稳结束。但要特别注意，接访只是化解现场群体访的手段和一个重要环节，并不能解决根本问题，也不是信访工作的目的。接访活动结束后，必须及时做好后续工作，该办理案件的抓紧办理案件，依法维护上访人合法权益，解决实际问题。

▐  三、构建完善群体访治理体系

群体访治理是一个系统工程，我们研究其特点、类型、策略等，除了对症下药、分类化解以外，还应当把握其共同规律，研究群体访治理的完整体系，建立长效机制。所谓体系，是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。群体访治理体系，则是根据群体访治理的特点，按照一定规律构建起的具有内在逻辑关系的治理整体。构建该治理体系总的原则是，（1）必须坚持以人民为中心，依法保护信访人合法诉求，解决信访实际问题。这是信访治理的落脚点，也是做好信访治理工作的根本和基础。（2）依法科学应对群体访行为。群体访治理工作复杂，难度大，更应注重策略方法，尤其要处理好接访与上访群众的互动关系，实现最佳接访效果。（3）依法依规追究相关责任人和违法行为者的责任。这是信访治理法治化的基本要求，也是群体访治理的必要措施。（4）依法做好善后工作。群体访治理宏观上要做好顶层设计，个案处理上要善前善后、有始有终，使问题得到彻底解决，这是群体访治理不可忽视的重要一环。在上述总的原则基础上，构建群体访治理体系具体主要包括以下几个方面。

（一）大力推进信访治理法治化

党的二十大报告指出，全面推进国家各方面工作法治化。信访治理特别是群体访治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，事关人民福祉，事关社会稳定，必须大力推进预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化。为贯彻落实“五化”精神，重点应加强以下几方面工作。

第一，强化信访治理特别是群体访治理法律规制。贯彻落实上述“五化”精神，涉及立法、执法、司法、守法等领域，主要包括信访基本制度立法化、公权力行使法定化、信访诉求受理程序化、信访事项办理合法化、信访秩序规范化、信访工作失职和信访行为违法责任化等。当前可以将推进信访治理特别是群体访治理程序化、规范化作为突破口，完善相关制度规定，使其更加具体、严格、刚性、权威。切实解决有关机关、单位由于种种原因“受而不理”等问题，尤其是群体访中反映出来的一些带普遍性的问题，将诉求实质性受理解决列入信访治理法治化的指标体系，对于有关机关、单位是否按照职权及法定程序真正实质性受理解决信访人的信访诉求进行监督考核。要依法规范信访人的信访行为和信访活动，无论是向有关机关、单位提出诉求，还是反映意见建议等，都应当遵守法律和社会秩序，在法治轨道上进行。这既是维护社会秩序的需要，也是实现信访人自身合法权利的需要。同时要适时制定“信访治理法”，使包括群体访治理在内的信访治理有更高层次的、统一的、权威的法律规制。

第二，全面落实《中华人民共和国民事诉讼法》规定的“3+1”模式。“3+1”模式的功能之一是进一步规制正常诉讼程序与申诉信访的关系，使当事人诉讼权利的行使与维护步入法治轨道。深入研究“3+1”模式在信访治理中的意义和作用，拓展其功能价值，切实提高各审级和审判监督的质量，规范当事人的诉讼行为，将这一法律制度落实到信访治理之中，改变突破法定程序多头、随机申诉信访特别是群体访的局面。这既是全面依法治国、更好保障当事人诉讼权利的要求，也是推进信访治理特别是群体访治理法治化的要求。

第三，强化“信访代表制”。进一步贯彻落实《信访工作条例》，将信访人数规模限定在条例规定之内。《信访工作条例》作为党内法规和行政法规，明确规定多人上访提出共同信访事项的，应当推选代表且不得超过5人。这是群体访治理直接的、重要的法律依据，也是多年来群体访治理的经验总结，符合规制群体访秩序的要求，也有利于维护人民群众的信访权利。据此规定，实际上超过5人群体访是不符合法律规定的，但现实中这类群体访又是客观存在的，应当按照信访治理法治化要求，从执法、守法等方面进一步规制，推动“信访代表制”统一化、普及化，提高其权威性与强制力，使群体访问题逐步得以解决。

（二）完善群体访治理预防机制

群体访表面上具有突发性，实际上必有酝酿、形成的过程。因此，实践中我们应当紧紧抓住可能形成群体访的诱因，做好预防工作，将引发群体访的问题提前予以解决，使其化解在萌芽状态，防患于未然。

首先，做好可能发生群体访的基层排查工作。要将涉众案事件单列管理，纳入基层社会治理体系之中。各基层组织对本辖区内的涉众事件要及时排查掌握，积极做好前期工作，防止发生群体访。对可能向法院起诉的，要及时与法院沟通，通报有关情况，使法院提前准备。办案人员对起诉的涉众案件也要认真排查，分析掌握其可能发生群体访的潜在因素，并及时通报当事人所在基层组织，在依法维护其合法权益的同时，共同做好思想工作，使涉众案件潜在的群体访化解在萌芽状态，化解在基层社会治理中。

其次，做好涉众案件的风险评估。涉众案件当事人比较多，更容易发生群体访。案件承办部门和承办人在立案、审判、执行等各个环节，都应当进行专项信访风险评估，并向下一环节、后一程序作出提示，及时采取相应的化解措施，从源头加强预防。对评估认为可能诱发群体访的案件，要尽量提前研究分析容易激化矛盾的风险点，尽快予以排除。有的案件所反映出的问题比较客观，对此要以高度的政治敏感性和责任感，及时解决问题，不能拖拉敷衍，以防使小事拖大，激化矛盾。

再次，进一步加强来信访办理工作。群众来信是反映问题和诉求的重要渠道，从社会治理成本讲，处理来信访比处理来人访特别是群体访的成本要低得多。因此对办理来信访首先应当引起高度重视，尤其是涉及人数比较多或涉及面比较广的来信，更不能掉以轻心。但实践中一定程度上存在“重访轻信”的倾向，对办理群众来信重视不够，致使一些来信访因无回音而转化为来人访，甚至形成群体访。因此，对群众来信特别是联名来信反映的涉众性问题，要及时处理，尽快答复或与来信人取得联系，进一步了解情况，避免由来信访转为来人访甚至群体访。

最后，做好群体访预案工作。针对不同类型群体访的特点，应事先做好应对预案，在预案中明确具体的接访人、办案人、答复人、安保人、善后处理人及其责任，使其“随时待命”，做到“召之即来”。需要强调的是，预案必须切实可行，各环节责任人应明了自己的岗位职责，严格落实到位。决不可搞“花架子”“摆设”，或者制度与实践“两张皮”。实践证明，有时预案落实不到位，对群体访接访不及时、处置不当等，往往会推高上访群众的不满情绪，使矛盾更加复杂化。

（三）改革法院上下级关系与权力配置

我国法律规定的法院依法独立审判原则，既包括对外不受行政机关、社会团体和个人干涉，也包括对内上下级法院之间依法独立审判，上级法院只能按照法定程序对下级法院进行监督，即是监督与被监督的关系，而非领导关系，这是由司法权的特点（如上诉制度等）和运行规律所决定的。但实践中许多群体访是越级访，并不属于上级法院管辖，而且就越级群体访接待处理而言，实际上也不应属于审判权的范畴，而应属于行政权性质。对此，应当坚持创新思维，深入研究审判权的内涵、外延以及与行政权的边界，深入研究既有审判权理论与涉诉信访工作特别是越级访工作的关系，深入研究我国法院与西方法院在职能定位、职责范围以及职权行使等方面的区别，进一步明确对越级群体访的接待处理事项，上下级法院具有领导关系，上级法院就越级群体访的接待处理，对下级法院有命令指挥权，下级法院必须服从，但对该案件的审判仍依法独立进行。这样从理论上进一步厘清上下级法院在此类事项上的关系，既符合依法独立行使审判权原则，又有利于法院上下协同，强化对越级群体访的治理效能。

（四）从立法上强化群体访治理横向联动机制

群体访特别是规模性群体访比较复杂，涉及方方面面，必须发挥体制优势，从立法上进一步完善党委、人大、政府、司法机关等的横向联动机制，这是群体访治理的必要措施，也是信访治理体系的重要组成部分。客观上，群体访的及时、妥善处理，仅由一个部门做工作往往是不够的。特别是人民法院，其职责是依法处理案件或给上访人做案件释法工作，手段较为单一。同时，有些涉诉群体访并非由法院诉讼活动引起，仅凭法院的一己之力往往难以化解，因此需要通过社会综合治理妥善处理。健全与党委、人大、政府等其信访部门的联系、沟通机制，相互之间及时反馈有关情况，通报有关信息，以利于及时掌握群体访线索，掌握化解群体访的主动权。另外，群体访的原因虽不尽相同，但多为利益之争，党委、政府部门在必要时介入群体访的处理，可以在更大范围内进行领导、协调、统筹，有利于群体访的妥善解决。对某些类型的群体访，党委、政府等参与处理更具有优势，效果更好。对此，应当进一步深化完善，使之上升到法律层面，以提高其权威性、强制性和执行力。鉴于这些问题涉及不同部门之间的权能和职责划分，实践中亦存在协调不畅等问题，仅靠一般机制制度规范难以达到应有的效果，故应由立法统一规制。

（五）实现群体访治理制度逻辑性配套性系统性的高度统一

制度的变迁总是一个陈陈相因的过程，前后制度选择之间往往形成一种相反而又相成的辩证关系。同时制度要成为一个具有严密的内在逻辑性、综合配套的完整体系，才能发挥出整体效应，孤立的或碎片化的制度往往存有“缺口”“缝隙”或“漏洞”，使制度效果打折扣。群体访治理的复杂性和系统性，更需要有前后相接、环环相扣、逻辑严密的制度体系，最高人民法院制定和推行的“四个必须、五项制度”就体现了这一精神，后根据信访形势的变化不断发展完善。总体而言，群体访治理的制度体系，应当根据其规律特点，既着眼于“治标”，又着眼于“治本”，从其社会预防、风险评估、来访接待、秩序维护、案件办理、进展通报、对外协调、多元化解、问题解决、终结移交、善后处理、经验总结等方面，把握好其与个体访共性和个性的辩证关系，形成一套完整的严密的制度集成体系，使之合力构筑符合系统论要求的完整严密的治理制度体系。这既是制度系统化的要求，也是信访治理法治化的要求。

（六）建立健全解决群体访实际问题的有效机制

无论是何种类型的群体访，无论采取何种接访策略，最终必须落脚在解决实际问题上，这是坚持以人民为中心在群体访治理中的具体体现，是群体访案件办理的归宿。接待好群体访只是信访治理的一个重要环节，目的是为解决好群体访实际问题打下良好的基础，绝不是把上访群众应付了事。唯有如此才能获得信访群众的认可，提高司法公信力。为实现解决群体访实际问题的基本目标，可以利用互联网技术等构建相应机制，主要包括：（1）责任机制，明确落实任务的具体责任部门、责任人。有些群体访案件的处理有多个环节，要分清不同环节的不同责任部门、责任人及其各自的任务责任，并做好衔接。（2）办理机制，明确解决问题的完成要求、时限等，同时为办案人员提供必要条件。（3）督促机制，对工作进展和履职情况进行督促，对阶段性工作不符合要求的及时提醒，防止延误和不必要的返工。（4）评估机制，对解决实际问题中遇到的困难如执行不能等，进行评估验证，研究解决问题的办法。（5）制约监督机制，对解决群体访实际问题全过程进行制约监督，提高案件或事项办理的透明度、公信度。通过上述机制等确保解决群体访实际问题落地见效，真正践行好以人民为中心的思想。

▐  结  语

信访治理是一个复杂的系统工程，既要坚持正确的世界观，又要研究科学的方法论；既要处理好每一起具体的信访案事件，又要系统总结信访治理的经验，探索治理规律，提炼信访治理理论；既要研究信访治理的普遍性问题，又要研究治理中的重点难点问题。从一定意义上讲，特定时期群体访治理是信访治理的重中之重、难中之难。本文从不同角度研究提出了群体访治理的基本特点、类型、策略及治理体系构建等，但是，信访治理尤其是群体访治理的复杂性远超想象，需要在实践中不断探索并深入研究。实践是理论之源，总结信访治理的实践经验固然重要，如何将经验上升为中国特色社会主义信访治理理论，并反过来指导我国信访治理实践，则是我们追求的更高境界。显然，这既非本文也非作者等少数人微薄之力所能完成的。需要实务界、理论界同仁进一步加强对信访治理特别是群体访治理的研究、总结、提炼、升华，使其由感性认识上升到理性认识。近年来，党和国家对信访治理采取了一系列重大措施，出台了《信访工作条例》，实现了对信访治理各领域、各方面的全覆盖；组建中央社会工作部，负责统筹指导人民信访工作，统一领导国家信访局；国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构等，充分说明党和国家对信访治理的高度重视。这在信访治理史上具有里程碑意义，必将对推进国家治理体系和治理能力现代化产生深远影响，也为我们深入研究总结提炼中国特色社会主义信访治理理论提供了难得的历史机遇。我们应当抓住机遇，不负重托，完成好这一历史赋予我们的使命。

编辑：杨   奕

排版：覃宇轩

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