中国绿色金融政策分析报告

在“30·60”目标的引领下，政府监管部门和证券交易所在中国绿色金融的发展中发挥了关键的推动作用，中国的绿色金融政策得到进一步完善。从中央到地方，各层级的政府机构已运用提供便利措施、财政激励和评估奖惩等激励机制，鼓励绿色金融的发展。绿色债券是市场最成熟的绿色金融产品，截至2021年底，气候债券绿色债券数据库收录的气候债券全球累计发行规模已达1.6万亿美元。中国绿色债券的发行在2020年放缓，与疫情相关债券是发行关注的焦点（238亿美元）。2021年，中国绿色债券市场大幅增长，中国的绿色债券中有超过681亿美元的债券被纳入气候债券倡议组织数据库中，为仅次于美国（820亿美元）的第二大绿色债券发行国，另有中国发行的414 亿美元绿色债券未被纳入气候债券绿色债券数据库。

本文作者介绍：

气候债券倡议组织（Climate Bonds Initiative）：是聚焦于投资者的国际非营利机构，是世界上唯一致力于调动100万亿美元的债券市场以应对气候变化的组织。气候债券倡议组织关注的重点是帮助降低大型气候相关基础设施项目融资成本，并为希望通过加大资本市场投资而实现气候目标的政府部门提供支持。气候债券倡议组织开展市场分析、政策研究、市场开发工作，为政府和监管机构提供建议，并在全球范围内进行绿色债券的认证机制。气候债券倡议组织有众多的合作伙伴，包括从管理资产总值为14万亿美元的投资机构和位于世界前列的投资银行，到瑞士和法国等政府机构。气候债券倡议组织是绿色基础设施投资联盟（Green Infrastructure Investment Coalition）的发起机构。此外，气候债券倡议组织的首席执行官Sean Kidney先生是欧洲委员会可持续金融技术专家组的成员。

商道融绿：是中国最早专注于提供绿色金融及ESG责任投资服务的专业机构之一，自2009年开始提供ESG（环境、社会和治理）数据服务和责任投资咨询与研究服务。商道融绿STαR ESG评级数据库与商道融绿ESG风险雷达系统覆盖全部A股以及香港市场总共近5000家上市公司的ESG表现和ESG风险事件。商道融绿PANDA碳中和数据平台，提供根据温室气体核算体系（GHG protocol）对中国实体单位进行的碳排放测算。商道融绿是绿色债券及可持续发展主题类债券的评估认证机构。商道融绿是中国责任投资论坛（China SIF）的发起机构，始终致力于倡导建设负责任的中国资本市场。

1、碳中和视角下中国绿色金融政策顶层设计

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会上提出“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，低碳发展与绿色转型成为了未来半个世纪国内社会经济体系发展的主旋律之一。

2021年7月16日，全国碳市场正式启动，2000多家发电行业重点排放单位被首批纳入管理，这是全国碳排放权交易市场化进程中的又一里程碑式进展，也是中国在广义绿色金融领域的重大实践。2021年9月22日由中国中央、国务院印发的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》与10月26日国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，对碳达峰、碳中和工作做出了系统部署，详细描述了“双碳”目标的顶层设计。

在实现“双碳”目标的过程中，企业低碳转型的需求将催生出一批有利于应对气候变化、绿色低碳的投资项目，进而为绿色金融市场带来新的供给。可以预见，绿色金融市场将涌入越来越多的参与者，并在一系列相关政策的支持下形成优秀的、可供国内外复制和交流的绿色金融经验。

绿色债券是国内投资者践行绿色金融的重要手段之一，也是继绿色信贷后被大力推广的第二个绿色金融产品。债券市场的参与者类别与其它金融产品相比较为广泛，各类金融机构都可持有，而发行人可以是各级政府，各类企业，各类金融机构等实体。因此，不少地区在着手发展绿色金融时都首先选择绿色债券作为第一批推广的绿色金融产品，相关的配套政策有重要的代表性与标杆性。

各监管渠道的绿色债券政策

得益于自上而下的政策推动，自2015年9月中共中央国务院发布《生态文明体制改革总体方案》中提及“研究银行和企业发行绿色债券，鼓励对绿色信贷资产实行证券化”起，过去几年，中国债券市场的监管机构和交易场所积极推动各类绿色债券产品的研发和推广，中国的绿色债券市场发展迅速。

中国债券种类较多，因此在推广绿色金融产品时，各市场指导部门也根据不同市场与产品的特点，制定了有所差别的绿色金融政策。在全国层面，主要分为指导银行间市场的中国人民银行（下称“央行”），监管交易所市场的中国证券监督管理委员会（下称“证监会”），以及主管企业债发行的国家发展和改革委员会（下称“发改委”）。

银行间市场

2015年12月，央行发布了绿色金融市场里程碑式的政策文件《中国人民银行公告〔2015〕第39号》，对在银行间债券市场的绿色金融债券发行工作作出了指引，同时也标志着中国绿色债券市场的正式启动。与该公告一同发出的还有《绿色债券支持项目目录（2015年版）》，作为国内第一个绿色债券标准，该目录在此后的五年中为广大绿色债券市场发行人与中介机构提供了重要参考，并在2021年进行了更新。

2017年12月，央行联合证监会发布了《绿色债券评估认证行为指引（暂行）》，首次对第三方机构绿色债券评估认证工作做出了规范和指引。2018年3月，《中国人民银行关于加强绿色金融债券存续期监督管理有关事宜的通知》发布，要求加强存续期绿色金融债券募投资金的使用监督和信息披露规范，有效提升了绿色金融债的信息披露透明度。同年6月，央行宣布适当扩大中期借贷便利（MLF）担保品范围，绿色债券与绿色贷款被纳入该范围，为绿色债券提供了新的利用场景。

债券品种方面，银行间市场交易商协会（下称“交易商协会”）于2017年3月发布了《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》及配套表格，首次明确了非金融企业在发行绿色债务融资工具时的各项要求，有效推动了绿色债券在国内的发展。在低碳发展的大背景下，2021年交易商协会又新增碳中和债券与可持续发展挂钩债券两类创新型绿色债券品种，拓宽了绿色债券的外延，有望吸引更多优质资产进入绿色债券市场。

交易所市场

2016年上半年，上海证券交易所（下称“上交所”）、深圳证券交易所（下称“深交所”）陆续发布《开展绿色公司债券试点》《开展绿色公司债券业务试点》，对绿色公司债的募投项目、环境效益目标、资金使用计划等做出了详尽的说明与指引。证监会在2017年3月发布了《关于支持绿色债券发展的指导意见》，明确了绿色公司债和绿色资产支持证券（ABS）的发行要求，并在系统内建立绿色通道，提升企业发行速度和便捷性。在2018年交易所监管问答中，上交所和深交所进一步对绿色公司债和绿色资产支持证券的定义做了说明，并完善了第三方评估认证和信息披露要求等细节。2021年7月13日，沪深交易所先后在当天发布公告修订债券品种指引，明确新增碳中和债、蓝色债券等绿色公司债券子品种，并优化了募集资金使用和信披要求，确保资金流向绿色低碳产业领域。

企业债

发改委于2015年末发布了《绿色债券发行指引》，明确了绿色企业债的审核要求，鼓励债券募集资金投向节能减排技术改造、绿色城镇化等12大类的项目。2019年3月，发改委与其它六部委联合印发了中国首份《绿色产业指导目录（2019年版）》，作为各地区、各部门明确绿色产业发展重点、制定绿色产业政策、引导社会资本投入的主要依据。

各监管渠道的绿色债券政策

过去的一年多，作为实现“双碳”目标的重要工具，绿色债券迎来了又一轮的政策激励。

绿色债券市场进一步扩容

2015年12月，央行发布了绿色金融市场里程碑式的政策文件《中国人民银行公告〔2015〕第39号》，对在银行间债券市场的绿色金融债券发行工作作出了指引，同时也标志着中国绿色债券市场的正式启动。与该公告一同发出的还有《绿色债券支持项目目录（2015年版）》，作为国内第一个绿色债券标准，该目录在此后的五年中为广大绿色债券市场发行人与中介机构提供了重要参考，并在2021年进行了更新。4月，在《绿色产业指导目录（2019年版）》的基础上，央行、发改委、证监会联合更新并发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》。新版目录融入了国际通行的“无重大损害”原则，并加强了减碳约束力度。该目录发布前，不同监管机构审批的绿色债券产品，可能需要参考不同的指引或目录。新版目录的发布解决了这个问题，使国内绿色债券标准首次达成了统一。自7月1日起，发行人和中介机构仅需参考2021年版目录就可以完成不同债种的发行和评估认证工作。

同时，新版目录也体现出和国际绿色债券标准趋同的信号，删除了煤炭的清洁利用、燃煤电厂超低排放改造、清洁燃油生产等多个国际绿色认可度较低的、涉及化石能源的项目类型。与此同时，市场机制逐步引入，市场行为进一步规范。9月，由央行、证监会主管部门指导成立的绿色债券标准委员会发布《绿色债券评估认证机构市场化评议操作细则（试行）》及配套文件，正式对参与绿色债券发行的第三方评估认证机构进行市场化评议。该政策是国内第一份绿债认证机构行业自律文件，旨在通过市场化手段，培育独立、专业、具有市场声誉的绿色债券评估认证机构，并约束非绿色资产“洗绿”“漂绿”等违规行为，有助于提高国内绿色债券募投资产信息透明度，保证债券的绿色属性，吸引更多的国内外绿色债券投资者。两项政策的颁布有望推动中国绿色债券市场的稳步增长，保质保量地稳健扩充绿色债券发行规模。

机构持有绿色债券的意愿得到增强

6月，央行发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》，这是2018年《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案》的完善与拓展。与旧版相比，新的评价方案的适用对象从旧版的银行业存款类金融机构推广到所有银行业金融机构，同时将原有的针对绿色信贷业绩评价拓展至境内绿色债券产品，并存在未来进一步延伸至全品类绿色金融产品的可能性。该评价方案深化了对绿色金融激励约束机制的运用，拓展了评估结果的应用场景，明确该评级结果将纳入央行金融机构评级等相关政策和审慎管理工具。此举大力刺激了银行业金融机构参与绿色金融市场实践，尤其是绿色债券市场交易的积极性。

11月，央行正式向全国性金融机构以“先贷后借”的方式推出利率为1.75%的碳减排支持工具，重点支持清洁能源、节能环保和碳减排技术等三个碳减排领域。金融机构向重点领域发放碳减排贷款后，可通过公开披露碳减排项目相关贷款与贷款带动的碳减排数据，向央行申请该支持工具的资金支持。贷款的碳减排相关数据要求经第三方专业机构进行核实验证并公开披露接受大众监督，使得该工具能更精准地扶持碳减排相关领域。但在实操层面金融机构面临更加严格的监管要求，目前所提供的利差是否对金融机构有足够吸引力还有待观察。

环境信息披露工作开始试点

8月，央行发布《金融机构环境信息披露指南》。这是中国首批绿色金融标准之一，对金融机构环境信息披露的指标、频率、展现形式等方面做出了要求和指引，目前已在全国六个省份的绿色金融创新试验区得以试行。在此之前，金融机构一般参考气候相关财务信息披露工作小组（TCFD）的要求，从治理、战略、风险管理、指标和目标四方面进行披露。尽管与强制披露之间存在一定距离，但该指南通过引导金融机构对环境信息进行规范化、结构化的披露，可以使金融机构开始关注自身面临的环境与气候变化相关风险，并进行主动管理和预防。此外，作为融通资本的中介，金融机构的环境信息披露促使其对自身投融资活动中对环境与气候变化产生的负外部性进行识别与监测，一定程度上能引导资本从高碳高污染行业转向绿色清洁产业，为全产业的绿色转型助力。

2、中国绿色债券市场概览

气候债券倡议组织（Climate Bonds Initiative）数据显示2021年中国绿色债券市场继续保持高速增长，随着市场从疫情的影响中反弹，总共有1094亿美元的贴标绿色债券来自中国。中国发行的绿债纳入气候债券倡议组织数据库的总额为681亿美元，占62%，不符合气候债券倡议组织定义的占32%，截止2022 年3月，待定的绿债占6%。

气候债券倡议组织认证的绿色债券

2021 年，中国共发行了15只气候债券倡议组织认证债券，发行量为169亿美元，同比情况增长374%。认证气候债券中有本年度发行规模最大的绿色债券。在全球获得气候债券倡议组织认证的债券中，国家开发银行与中国工商银行均为发行量全球前十的机构。国家开发银行是2021年全球发行量最大的认证气候债券发行人，共发行了116亿美元绿债，均获得气候债券组织认证，筹集资金用于低碳交通、风电和光伏。在中国所有绿色债券中，单只债券发行规模最大的为国家开发银行于3月发行的200亿人民币债券（约合31亿美元），募集资金将用于支持风电、光伏等碳减排绿色项目，该债券是首单获得气候债券倡议组织贴标认证的“碳中和”债券，在国内获评估认证机构联合赤道认证。

待定与未纳入的绿色债券

2021年，在中国发行的所有贴标绿债中，32%不符合《气候债券倡议组织绿债数据库方法论》，占比低于2020年（46%），主要的三个因素为：1. 募集资金被用于与绿色项目或资产无关的企业一般营运资金；2. 募集资金投向的项目类别未被纳入《气候债券倡议组织绿债数据库方法论》；3. 缺乏足够的信息披露，从而难以确定募集资金的投向。根据气候债券倡议组织绿色数据库方法，如果无法充分披露资金使用的信息，气候债券倡议组织会将其归类为待定债券。气候债券组织会联系发行人，如果收到相关信息披露文件并满足纳入规则，该债券将被添加到气候债券倡议组织绿色债券数据库中。截至2022 年3月，2021年度待定绿色债券总量为64亿美金，占比6%，因信息披露不足，目前未能判断债券是否符合标准。

发行人类型

2021年，中国绿债发行人主要是非金融企业和金融企业。非金融企业发行量的占比达到2017年以来的新高，占2021年总量的46%，发行量为312亿美元。金融机构在发行人类型中占比第二，占总量的35%，发行量为239亿美元。

募集资金使用

2021年根据气候债券倡议组织的定义，募集资金投向领域分类主要是可再生能源，资金总量413亿美元，占比61%，此领域达到了自2017年以来最高的资金总量。