秦琳等：以教育公平支撑教育强国建设的国际经验 | 教育强国建设大家谈

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公平而有质量的教育，是教育强国的内在要求和有力支撑，也是世界各国共同追求的教育发展目标。从国际经验看，各国以教育公平支撑教育强国的主要行动包括哪些？一起来看中国教育科学研究院比较教育研究所副所长秦琳等的阐释——

努力让每个孩子享有公平而有质量的教育，既是教育强国的内在要求，也是建设教育强国的有力支撑。放眼世界，教育公平在各国都被视为一项社会责任，也是弥合社会差异、维护社会稳定、促进人力资本发展进而实现国家繁荣的重要根基。主要发达国家普遍注重保障基本公共教育投入，促进教育资源均衡配置，关注边缘群体的受教育情况，拓展公共教育服务，利用数字技术扩大教育资源和机会覆盖面，在各个层面推进教育机会均等与教育权利平等。这些经验可以为我们建设教育强国、发展公平而有质量的教育提供有益参照。

一、以公共教育投入保障基础教育公平公益均衡发展

充足而有保障的公共教育经费投入是支撑教育公共服务，维护所有儿童和青少年教育权益，进而促进社会公平的重要根基。2014年5月联合国教科文组织“全民教育全球会议”通过的《马斯喀特共识》明确提出，到2030年所有国家都必须确保教育经费占GDP的4%—6%，或至少占公共经费的15%—20%。[1]

世界银行2020年的数据显示，高收入国家公共教育支出总额占GDP的比例平均在5%以上。[2] 其中，丹麦、挪威、瑞典、芬兰、法国、加拿大、德国等国家基尼系数均低于0.4，属于贫富差距较小、收入分配较为均衡的高收入国家；同时这些国家教育公共支出总额占GDP的比例较高，在5%—8%之间，且呈现出教育公共支出总额占GDP比例越高、基尼系数越低的规律特征。[3] 这表明，较高的公共投入能够面向所有人提供更好的教育资源和更多的教育机会，有利于在实现人力资本和社会财富积累的同时，缩小社会差距。从国际经验看，发达国家主要有这些做法：

一是通过立法建立稳定的教育财政制度，保障和加大公共财政对教育特别是义务教育的投入。政府公共支出构成义务教育绝对经费来源，以此保证义务教育投入的稳定性。从承担主体来看，各国义务教育经费大多由中央和地方政府共同分担，而且多数发达国家义务教育投入的财政责任重心相对较高，由中央政府或高层级地方政府（州/省/邦等）作为投入主体。同时，中央政府通过财政转移支付制度保障经济落后地区的义务教育财政水平。这种相对集中的财政投入模式是义务教育均衡发展的基础保障。

二是通过稳定的公共支出保障教师地位和工资待遇水平。人员经费即教师工资是各国义务教育公共支出的最主要部分，不少国家通过立法将教师纳入或参照公务员管理，其工资由中央或较高层级地方政府承担。例如法国教师工资由中央政府全额负担，德国教师直接受聘于各州教育部，由州政府承担工资支出，日本通过《义务教育费国库负担法》规定公立中小学教师工资由中央和都道府县各承担一半。教师职业地位和工资待遇的良好保障有利于教师队伍的稳定性和教师质量的提高，也有利于政府对教师的统一管理和考核评价，构成了公平而有质量的教育的重要根基。

三是对私立学校分类监管，保障基础教育的公益属性。主要发达国家对私立学校的治理和监管依赖于立法、市场监管、税收调节、慈善事业管理等一整套复杂机制，在丰富多元化教育供给的同时，维护基础教育事业的公益属性。相关法律也规定，非营利性学校纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益。在经济合作与发展组织（OECD）成员国，平均只有3%左右的学生就读于完全依靠学费或捐赠的私立学校。[4]

二、推动教育标准化，促进资源均衡配置提升教育质量

经济和社会发展的不均衡是很多国家共同面临的问题，这也导致区域、城乡、学校和群体之间教育资源和质量的差距。许多国家在义务教育阶段把资源均衡化配置作为基本原则，使教育实现实质性的“平等”。[5] 但是，教育资源均衡不是低水平的均等化，最终指向发展高质量的教育。高质量建立在高标准之上，多国纷纷制定适用于本国的教育标准，包括学校办学标准、管理标准、教师从业标准、教学质量标准等，以缩小教育差距，推进基础教育优质均衡发展。

一是推进基本办学条件的标准化。20世纪中期，日本已经实施九年义务教育，但区域之间教育经费、办学条件、教师质量等方面发展不平衡的问题非常突出。随后数十年间，日本在国家层面制定了中小学设置的基本标准和统一的设施建设指南，从班级编制、教师定额到学校选址、校舍面积、实验器材、学校供餐等都参照统一标准，实现了教育经费均衡化和办学条件标准化。公立学校中小学教师纳入准公务员管理体系，培养、录用、进修以及工资待遇遵循统一标准，并且实施学校和区域间的教师流动制度，公立学校教师平均每6年流动一次，中小学校长大约3—5年调换一所学校，充分保障了中小学教师质量的基本均衡。经过数十年发展，日本成为义务教育均衡发展的典范国家，无论城市还是乡村，日本学校的基本办学条件、软硬件环境和师资都在同一水平之上。

二是建立教育质量标准，持续开展监测评价。按照联合国教科文组织（UNESCO）的观点，一个包容、优质、公平的教育体系需要具有“可接受性”，即政府必须设置教育质量基本标准，确保所有学校都能够达到，且课程内容和教学方式与学生个体学习和发展需求相适切。[6] 21世纪以来，很多国家积极构建教育质量标准体系并开展教育质量监测，以提升教育均衡程度和质量水平。德国2000年首次参加国际学生评估项目（PISA）成绩表现不佳，且暴露出不同类型学校和不同经济社会背景学生成绩差距较大的问题。之后，德国推出《教育监测总体战略》，制定颁布多个年级主要科目教育标准，明确学生应达到的知识和能力要求。同时，定期对四年级、九年级学生开展抽样统一考试测评，并由各州组织所有三年级和八年级学生每年进行学业比较测试，形成了以国家教育标准为参照系统，以多层次学业测评为评估手段，以国家教育报告为反馈机制的基础教育质量监测和保障体系。2007年以来，日本依据《学习指导要领》每年针对全国中小学的学力、学习状况进行调查，以审视教育措施的成效和问题，促进教育优质均衡发展。美国通过《不让一个孩子掉队法案》和《每一个孩子都成功法案》，也建立起以教育标准为基础，联邦和州政府共同推动的基础教育质量测评和问责机制。[7]

三是加强学段间的贯通性和不同教育轨道的融通性。各国基础教育学制和结构各有不同，一些国家教育体系有分流和分轨制传统。随着经济社会的发展变化，过早的教育分层和分流也引发对于教育公平问题的关切。20世纪六七十年代，芬兰在欧洲率先改革基础教育学校体系，由原来的分轨制学校改为九年或十年一贯制的综合学校，尽可能覆盖全国所有地区，学校配置采用统一标准，各校之间无论教学条件还是师资配置基本上不存在差别，确保学生不管是在繁华的城市还是偏远的乡村都可接受平等的教育。[8]在历届国际学生评估项目（PISA）中，芬兰学生不仅各项成绩排在前列，而且不同学校之间的成绩差异较小，学生成绩与其社会、经济、文化背景的关联度较弱，充分表明该国教育发展的均衡。[9] 德国、瑞士等有分轨制教育传统的国家也在近年来不断提升教育体系的融通性，为不同学校类型和培养轨道的学生制定统一的基本学业标准，通过多种升学和转换方案，增加学生二次选择机会，为他们的多样化、个性化发展创造条件。

三、保障弱势和贫困群体高等教育受教育机会

人力资本理论认为，接受高等教育能够让劳动者获得更多的专业知识、技术和创新能力，带来就业机会的增加和收入水平的显著提高。一项覆盖139个国家的研究也表明，在经济发展水平不同的世界各国，高等教育的个体收益率都非常可观。[10] 但由于各国高等教育发展早期的精英主义取向，高等教育对学业基础的更高要求，以及更高的受教育成本，都使得个体接受高等教育的机会更多受到其经济社会背景的影响。因而，扩大弱势和贫困群体的高等教育参与，对于促进社会流动、打破贫困代际传递、维护社会公平和稳定具有非常重要的意义，也成为高等教育大众化和普及化发展阶段，各国促进教育公平的政策重点。

一是多国高等教育入学政策向弱势和贫困群体作出倾斜。美国自20世纪60年代民权运动时期开始实施“积极差别待遇”高校录取政策，在录取机会和名额上向少数族裔群体给予优先对待，以此促进不同群体间入学机会平等。70年代末80年代初以来，美国高校的差异性录取政策由针对少数族裔的“补偿性”取向逐步转变为针对所有群体的“多元化”取向，通过扩大高校受教育群体的多元化、代表性来促进机会公平，提升高等教育质量。[11] 21世纪以来，荷兰不断提高经济贫困家庭子女、少数族裔学生、宗教团体、妇女等“未被充分代表群体”的高等教育入学机会，邀请高校直接参与制定提高少数族裔入学率的措施，同时定向扩大面向中等职业教育学校毕业生的招生名额，提高这一群体的高校入学率。[12]

二是加大对于困难学生财政补贴，实施多元的奖助学金制度。20世纪70年代，美国把消除困难群体接受高等教育的经济障碍作为一项有益于社会和年轻人的投资，开始实施“佩尔助学金”和州学生激励计划，保障低收入家庭接受高等教育的机会。20世纪90年代中期，荷兰政府改革高等教育资助政策，将过去的教育税减免和家庭补助等转变为对学生本人的直接资助，给所有全日制学生发放基本助学金，以维持学生为完成学业的日常基本生活与学习的需要。[13]

三是增加对于弱势群体学生的前置干预，提升其学业成绩。2003年，英国政府先后发布《高等教育的未来白皮书》和《扩大高等教育参与》两份重要文件，启动“扩大高等教育参与行动”。比如，以数据为基础精准识别目标群体，向地区少数族裔、残疾、入读公立高中或接受政府看护等具有弱势群体特征的学生定向提供服务。不降低高校录取标准，而是为目标群体学生组织各类高校体验活动，提供信息服务、咨询指导，加强学业辅导以提高学术成绩，通过这种教育资源的倾斜和补偿提升弱势群体学生基础教育阶段学业能力，增强他们接受高等教育意愿。[14] 近年来的评估数据显示，各个目标群体的高等教育参与率都有显著提高。

四、公共教育服务范围向课后和校外延伸

公共教育服务是公共财政支持的面向全民的教育服务，是民生保障的重要方面，也是教育公平的主要体现。一些发达国家在实现基础教育普及之后，继续扩大公共教育服务范围向课后和校外延伸，降低家庭的教育和养育成本，特别是为处境不利的弱势群体学生提供额外支持，加强教育扶贫，弥合因经济差异造成的教育不公平。

一是建立课后和课外教育的标准体系。瑞典2010年修订《学校法案》，明确规定课外活动是义务教育的一部分，义务教育课程大纲也对课外活动的目标、形式、标准等作出具体规定，把课外活动内容分为“语言交流”“艺术创造”“社会与自然”“游戏、体育及户外活动”四大板块。目前瑞典共有4000多个课外活动项目，其中84%由公共经费运行，所有课后服务从业人员须定期参加培训，课外活动教师都必须进行资格认证。澳大利亚以《国家教育与看护服务法》《国家教育与看护服务条例》为基础构建起一体化的儿童教育看护体系，出台《国家儿童课外看护质量标准》，涵盖教学计划与实践、儿童健康与安全、硬件环境、人员安排、与儿童的关系、与家庭社区的关系以及领导和管理七个领域的三级指标，对所有课后服务机构进行评级并向社会公布。[15]

二是公共财政支持设立课后服务项目。韩国在2006年启动“放学后学校”计划，建立托管、补习、艺术辅导和活动一体化的校内课后服务体系。项目以公共财政投入为主，允许少量收费。放学后学校承担着提升学生综合素养、减轻家庭校外补习负担，缩小教育差距等多重目标，涵盖学科课程和素质特长教育两类服务内容。放学后学校的运营分“个人委托”即学校自主聘任外部教师和“团体委托”即政府引进校外机构课后服务两种形式，韩国教育部对此类项目的设立、申报、运营、评价等均有详细规定。[16] 日本2007年起实施“放学后儿童计划”，中央、都道府县、市町村三级政府各承担三分之一补贴，在地方教育委员会主导下，以学区为单位对各类课后服务项目进行一体化管理，同时对课后服务教师资格、设施运营标准等提出统一要求。[17]

三是重点瞄准处境不利的学生提供额外支持，避免因课外教育资源的差异扩大不平等。美国联邦教育部在1994年设立“21世纪社区学习中心计划”并在2001年通过《不让一个孩子掉队法案》将计划扩大到全国范围。这一计划的主要内容是瞄准贫困学区建立校外社区学习中心，向那些课外无人监管的低收入家庭学生、青少年犯罪率高发学区学生以及学习困难学生等提供免费的学业指导、技能培训、心理辅导、品格教育等方面的课程。这一联邦拨款计划还制定了专门绩效评价体系，根据学生学业成绩、出勤率、课堂表现等指标评估项目在各地的实施情况。2023年该计划总预算超过13亿美元，相关研究也显示，计划有效降低了贫困学区的青少年犯罪率。新加坡政府则设立专项津贴和专门部门，实施针对弱势学生和低收入家庭学生的课后托管服务和辅导计划，到2020年底，新加坡所有小学都设立了校内托管中心。

五、利用数字技术促进教育公平与可持续发展

数字技术在教育中的应用对于普及优质教育资源、改善教学环境、提升学生知识和技能水平具有重要作用。但另一方面，数字教育对于技术设备等硬件投入以及教师数字素养水平的依赖，也可能扩大因经济背景差异形成的“数字鸿沟”。2022年联合国教育变革峰会就呼吁各国利用数字变革，从维护公共利益的立场出发提供优质数字教育，并特别关注最边缘化的群体。[18] 从国际经验来看，各国主要从以下方面着力发挥数字教育对于促进教育公平的积极作用。

一是加强优质公共数字教育资源的建设和共享。很多国家近年来都加大投入，在国家层面建立面向所有学习者的免费数字教育资源平台。如澳大利亚建立“国家课程资源网”（Scootle），收录2万多个免费数字学习资源，覆盖从基础年级到十年级国家课程中的英语、数学、科学、人文和社会科学、技术、艺术、语言等所有7个学习领域。[19] 芬兰建成“开放教育资源图书馆”，为从小学到高校的学生、教师提供各学科领域文本、图像、音频、视频等各类开放教育资源的搜索和共享服务。[20] 德国2021年启动国家数字教育平台建设，旨在建设一个国家层面的数据资源互联互通的教育网络基础设施，让从儿童到退休人员的各年龄层人群都能便捷开展数字化学习。[21]

二是注重对贫困地区和群体给予特殊支持或补偿，积极跨越“数字鸿沟”。例如法国将“数字校园”行动视为保障教育公平公正的重要举措，通过对贫困家庭和落后地区的政策倾斜，创造条件让所有学生都能平等地接触新学习计划。日本通过“区域信息通信技术战略”改善农村地区数字化基础设施，为偏远学校采用数字技术提供支持。[22] 澳大利亚提出要开展数字技术精准支持，在数字技术课程实施上给薄弱学校以定向帮助。

三是利用数字技术拓展终身学习机会和资源。数字教育机会和资源的可及性是实现终身学习的基础。2017年，“欧洲成人学习电子平台”上线，这一多语言开放在线社区聚焦终身学习理念，以结构化形式组织不同主题领域课程供成人学习者自由选择，学习者还可进行学习互动与讨论，提升学习成效。[23] 法国针对数字时代企业员工技能更新面临的挑战，通过“Jobflix”数字学习平台，引导成人学习者探索不同职业选择，提升就业和创新技能，形成面向终身的职业发展能力。[24] 始于美国的移动学习项目“Cell-ED”实现了在没有互联网或流量有限的情况下，成人学习者也可以通过手机、电脑等多种类型终端设备进行阅读、写作、计算、工作和社交等基本技能学习。 [25]

注释

[1] 滕珺，乔鹤，沈蕾娜.未来国际教育会怎么发展[EB/OL]. [2015-07-15]. http://edu.people.com.cn/n/2015/0715/c1053-27307005.html

[2] 联合国教科文组织 （ UNESCO ） 统计研究所. 教育公共开支总额，总数（占GDP的比例）[EB/OL]. [2023-10-08]. https://data.worldbank.org.cn/indicator/SE.XPD.TOTL.GD.ZS?end=2021&start=2021&view=bar

[3] 卜尚聪，陈晓宇，马鑫.公共教育投入与收入差距：基于32个国家面板数据的实证分析[J]. 教育经济评论，2022，7（06）：21-41.

[4] OECD.PISA 2018 Results （Volume V）：Effective Policies， Successful Schools-Chapter 7. Private schools and school choice. [EB/0L].[2022-04-01].https：//www.oecd-ilibrary.org/sites/14bbef20-en/index.html?itemId=/content/component/14bbef20-en.

[5] 陈馨，赵叶珠. 国外义务教育均衡发展研究述评[J]. 教育科学论坛，2014（05）：77-79.

[6] UNESCO and Right to Education Initiative. Right to Education Handbook：Education 2030 [EB/OL]. [2023-10-08].https：//unesdoc.unesco.org/ark：/48223/pf0000366556

[7] 孟卫青，姚远. 国际视野下义务教育优质均衡发展的中国路径[J]. 教育研究，2002（6）：83-98.

[8] 杨治平. 芬兰基本公共教育服务均衡化发展探析[J]. 世界教育信息，2014，27（03）：45-49.

[9] 康建朝，李栋. 芬兰基础教育[M]. 上海：同济大学出版社，2015.

[10] PSACHAROPOULOS G，PATRINOS H A. Returns to investment in education：a decennial review of the global literature [J].Education economics，2018，26（5）：445-458.

[11] 申素平，王俊.从补救到多元：美国高等教育促进入学机会平等的理念变迁[J]. 高等教育研究，2018（11）：97-103.

[12][13] 邱德雄. 荷兰高等教育入学政策变革及其启示[J]. 高等教育研究，2008（02）：96-99.

[14] 方淦，倪浩. 教育福利视角下英美促进高等教育入学机会公平政策比较[J]. 江苏高教，2022（09）：92-100.

[15] 高飞，王一涛. 澳大利亚课外托管的精准治理：规范、扶持与监督[J]. 教育参考，2019（02）：54-61.

[16] 韩国教育部. 2021年放课后学校运营指导[R/OL].[2021-07-08]（2023-09-25） https：//www.moe.go.kr/boardCnts/viewRenew.do?boardID=316&lev=0&statusYN=W&s=moe&m=0302&opType=N&boardSeq=84957

[17] 李智. 日本儿童课后照顾服务制度及其启示[J].中南大学学报（社会科学版），2016，22（02）：213-219.

[18] United Nations， Transforming Education Summit. Assuring and improving quality public digital learning for all [EB/OL]. [2023-10-06]. https：//www.un.org/en/transforming-education-summit/digital-learning-all

[19] About. What is Scootle?[EB/OL][2023-10-06] https://www.scootle.edu.au/ec/p/about

[20] Ministry of Education and Culture， Finnish National Agency of Education & CSC. Library of Open Educational Resources [EB/OL]. [2023-10-11]. https：//aoe.fi/#/etusivu

[21] 陈正，杨静. 建设新型数字教育空间：德国国家教育数字化平台探析[J]. 世界教育信息，2022（6）：33-36.

[22] 王倩，陈唤春. 跨越数字鸿沟：美、日、英三国教育信息化政策的比较分析[J]. 比较教育学报，2022（04）：42-57.

[23] 勾建霞. 欧盟推出欧洲成人电子学习平台以提高成人教育质量[J]. 世界教育信息，2017，30（08）：78.

[24] Mrvcic，V.& O’Doherty，A. Digital lifelong learning in France：Lessons from Jobflix[EB/OL]. [2023-10-11]. https://www.thersa.org/globalassets/_foundation/new-site-blocks-and-images/reports/2022/12/digital-lifelong-learning-in-france-report-final.pdf

[25] 联合国教科文组织. 支持青年和成人学习的开放和远程教育[R/OL]. [2023-09-10] https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000373815_chi

本文系中国教育科学研究院基本科研业务费专项所级部门项目“国际比较视野下教育强国建设的战略与趋势研究”（GYI2023014）成果

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