首发 | 太空国际规则制定领域的新动向 ——国际上是如何看待“负责任外空行为”的？（四）
2020 年 10 月 12 日，在联合国大会第一委员会的一次会议上，英国提出了题为《通过负责任行为准则、规则和原则减少太空威胁》（简称“负责任外空行为”）的决议草案供审议，并于 2020 年 12 月 7 日作为大会第 75/36 号决议获得通过。决议鼓励各国“研究对太空系统的现有和潜在威胁和安全风险，包括由外层空间或地球上的行动、活动或系统产生的威胁和安全风险，说明哪些行动和活动可被视为负责任、不负责任或具有威胁性及其对国际安全的潜在影响，并就进一步制定和执行负责任行为准则、规则和原则以及减少对外层空间误解和误判的风险交流看法”。这一事件在国际社会产生了较大影响，也成为了太空国际规则制定领域的最新热点。本文根据联合国官方文件和讲话，总结和综述了国际上对于“负责任外空行为”这一议题的各方看法，供感兴趣的读者参考。
1.红十字国际委员会（ICRC）的观点
红十字国际委员会（International Committee of the Red Cross)是1863年10月29日由瑞士人亨利·杜南倡议成立。当时称为“伤兵救护国际委员会”，1880年改为现名。它是世界上最早成立的红十字组织，也是瑞士的一个民间团体。它完全由瑞士公民组成，并受瑞士法律的保护和约束，总部设在日内瓦。该委员会的宗旨是在战争中行善。根据日内瓦公约的规定，该委员会得以中立团体的身份对战争受难者进行保护和救济，受理有关违反人道主义公约的指控，致力于改进和传播人道主义公约，与有关团体合作培训医务人员，发展医疗设备。
▲图1 红十字国际委员会会徽
ICRC认为，在外层空间使用武器——无论是通过动能或非动能手段，使用天基还是陆基武器系统——会对地球上的平民造成重大影响。这是由于，太空系统所支持的技术渗透于平民生活的大多数方面，从而使攻击太空系统的潜在后果成为一项人道关切。
1.在外层空间使用武器的潜在人道代价
在外层空间使用武器可能会扰乱、破坏、摧毁民用或两用太空物体或使此类物体失效，其人道代价很可能颇为重大。例如：
（1）医疗、运输、通信、能源和贸易所需的重要民用基础设施日益依赖于太空系统。此类太空系统时常是“两用”的，即其既能发挥军事功能，又能发挥民用功能。例如，全球导航卫星系统（如全球定位系统（GPS）、北斗系统、伽利略系统和格洛纳斯系统（GLONASS））在民用运输系统中发挥着重要作用，例如空中交通管制与海上航运。其对于重要民用基础设施如全球通信网络、银行系统、金融市场和电网的精确时间同步而言也至关重要。这些系统也可能被军方使用，从而可使其在具体情势下成为军事目标。通过动能或非动能手段使此类卫星失效或受损，可对地球上的平民产生广泛影响。
（2）太空物体，特别是气象、通信、导航及地球观测（成像）卫星，服务于人道工作的各个阶段，从评估需求到提供紧急救济，从早期恢复到减少灾害和冲突风险。在自然灾害或武装冲突期间，手机网络和互联网服务可能无法正常运行，在这一情况下，通信卫星使第一反应者、医务人员和人道工作者能够进行通信。气象卫星提供了具有时效性的信息，防止或减轻飓风等恶劣天气事件的影响。导航卫星可支持物流工作，并为运送人道援助所必需的人员和大型装备提供了低成本且准确的实时位置跟踪服务。地球观测卫星也为应急制图、风险评估及人道行动的规划和实施提供了特有的信息和图像。因此，扰乱卫星服务将阻碍人道和紧急救济的提供。
（3）太空碎片已是一个日益令人关切的问题。物理性地破坏或摧毁太空物体可产生大量此类碎片，这些碎片可能会继续在其产生的轨道上飞行几十年或更久。鉴于其飞行速度，为地球上攸关安全的重要民事活动和基本民用服务提供支持的其他太空物体可能会因此以不可预测的方式受到破坏或摧毁。此类风险因轨道的日渐拥挤而增长，其部分原因在于，近年来发射的包括商业卫星在内的新卫星愈发增多。在太空中使用武器可使这一风险成指数型增长。
▲图2 太空碎片
ICRC指出，使用武器扰乱、破坏、摧毁太空物体或使此类物体失效的后果的确切范围尚不确定，值得进一步分析。但无论如何，若对于平民安全或生存至关重要的活动和服务依赖于太空物体，那么使用武器对此类物体造成影响将可能在地球上产生重大的人道代价。
2. 现有国际法对在外空使用武器及进行其他军事活动的限制
几十年以来，对太空和太空物体的军事利用一直是当代战争的组成部分。例如，武装部队依靠卫星定位系统以实现精确导航与精准打击；依靠卫星以实现全球通信，包括进行指挥和管控；依靠天基监测系统以实现导弹攻击的预警，以及监视和侦察。随着太空系统在武装冲突期间的军事行动中发挥越来越大的作用，此类系统（无论是其陆地或太空组成部分或其之间的链接）成为攻击目标的可能性也逐渐上升，这可能会对平民造成上述严重后果。对太空系统的可能威胁包括电子战、网络攻击、定向能攻击，以及基于轨道的和陆基反卫星武器。
无论在外层空间进行何种军事活动，都受到现行国际法的限制，相关国际法包括：
（1）《外层空间条约》确认，为和平目的探测及使用外层空间的进展，关系着全体人类的共同利益。其第四条禁止将载有核武器或其他大规模毁灭性武器的物体放入轨道，禁止在天体上装置此种武器，并禁止以任何其他方式将此种武器设置于外层空间。该条约还禁止在天体上建立军事基地、装置及堡垒，禁止试验任何种类的武器及开展军事演习，并要求月球与其他天体专为和平目的而使用。
（2）《联合国宪章》规制着国家间诉诸武力行为的合法性，并禁止武力威胁或使用武力，除非联合国安全理事会依据第七章予以授权及行使第 51 条下的自卫权。《联合国宪章》也要求各国以和平方法解决国际争端。
（3）国际人道法也称武装冲突法或战时法（jus in bello），除其他外，该法确立了关于开展敌对行动的规则，旨在出于人道原因，限制武装冲突的影响。此类规则尤其包括区分原则、禁止不分皂白和不成比例的攻击的规则，以及采取一切可能的预防措施以避免或至少最小化附带平民伤害的义务。红十字国际委员会认为，这些规则不仅适用于针对太空物体的动能行动，而且适用于使太空物体失效而不必造成物理性破坏的非动能行动。在评估此类攻击的合法性时，必须考虑对民用物体造成的一切可预见的直接或间接附带伤害或损害，包括在以两用空间物体为攻击目标的情况下。在适用此类规则时，如本文件第二节所讨论的，也应考虑产生碎片的风险及其间接影响。国际人道法还禁止属于引起过分伤害或不必要痛苦性质的武器和不分皂白性质的武器，以及若干特定类型的武器。
必须强调的是，国际人道法适用于任何在武装冲突背景下进行的军事行动，包括发生于外层空间的军事行动，无论引发武装冲突的诉诸武力行为是否为《联合国宪章》（诉诸战争权，jus ad bellum）下的合法行为。国际人道法既不合法化在外层空间使用武力的行为，也不合法化外层空间的军事化或武器化。尽管如该决议所重申的那样，国际社会长期以来希望使外层空间免受“军备竞赛和冲突”，在发生武装冲突时，国际人道法的唯一目的在于保存一定程度的人道考量，特别是对平民的保护。
ICRC认为，适用于武装冲突的国际人道法既定原则和规则适用于“所有形式的战争和所有类型的武器，无论是过去的、现在的还是未来的战争和武器”。在这一方面，1977 年《第一附加议定书》要求缔约国审查其决定发展或取得的任何新太空武器、作战手段和方法的合法性——无论该新武器、作战手段和方法是否为动能的，是天基还是陆基的——以确保该新武器、作战手段或方法的使用符合国际人道法及包括《外层空间条约》在内的其他相关国际法规则。这一做法符合所有国家的利益，有助于各国确保其武装部队能够依据其国际义务开展敌对行动。
虽然自太空时代伊始以来，太空物体就已被用于军事目的，但是外层空间的武器化将增加在外层空间发生敌对行动的可能性，并对地球上的平民产生潜在的巨大影响。在这方面，红十字国际委员会建议，未来的国家和多国讨论和进程应承认：在外层空间使用武器对地球上平民产生的潜在重大人道代价；以及国际人道法限制交战方选择作战手段和方法的规则所提供的保护（包括在外层空间中），并承认国际人道法的可适用性既不合法化外层空间的武器化或敌对行动，也绝不鼓励或正当化在外层空间使用武力的行为。
特别是，国家最好应考虑外层空间武器化或在外层空间使用武器为地球上平民居民带来的潜在人道后果，包括在“对太空系统的现有和潜在威胁和安全风险”的研究中对此加以考虑。尤为重要的是，国家在这方面应考虑，直接或附带性地扰乱、破坏、摧毁为地球上攸关安全的重要民事活动和基本民用服务提供支持的卫星或使此类卫星失效将带来的有害影响。
为保护平民居民和民用基础设施，红十字国际委员会建议，国家间任何“就如何最好地采取行动减少对空间系统的威胁达成〔的〕共识”均应包括对下述事实的认可：外层空间中的军事行动并非发生在法律真空之中，而是受到现行法律的限制，尤其是《外层空间条约》、《联合国宪章》和国际人道法，包括对使用特定武器、作战手段和方法的禁止和限制。
随着任何新作战手段和方法的发展，外层空间的武器化并非不可避免。各国可出于各种原因（包括人道原因），决定在这一方面设置限制。鉴于造成重大平民伤害的风险，没有什么可阻止各国商定额外的规则以禁止或限制在外层空间开展特定的军事活动或使用特定武器，正如各国在《外层空间条约》中所做的那样。
2.联合国裁军研究所（UNIDIR）的观点
联合国裁军研究所（裁研所，United Nations Institute for Disarmament Research）是联合国框架范围内的一个自治机构，进行有关裁军及有关问题，特别是国际安全问题方面的独立研究。该研究所设在日内瓦。通过其研究和教育工作，裁军研究所旨在推行军控与裁军，协助预防冲突，并促进世界的和平与繁荣发展。同时，裁军研究所努力预测新的安全挑战与威胁，并在这些问题变得严重之前制定可行的应对方法。
▲图3 联合国裁军研究所标志
联合国裁军研究所认为，太空是和平与安全的一个关键领域。空间对人类来说已经变得至关重要。太空技术为地球上数十亿人提供了关键的基础设施和服务。太空经济继续快速增长，很大程度上是由于进入空间的成本降低和空间技术的完善。这既是由太空能力方面的商业投资促成的，也鼓励了进一步的商业投资。同时，一些国家正在发展的反太空能力给太空资产和基础设施带来了新形式的风险。一个或多个太空物体的破坏、损害或丧失能力，即使是暂时的，也可能对地球上的军队和平民产生严重的反响。
1. 军备竞赛动态正在外空上演
在太空安全方面的国际合作总是与在这一最终 "高地 "获得军事优势的努力相平行。与太空安全和弹道导弹防御有关的政策和能力的发展，已经以一种对 "战略稳定 "有负面影响的日益激烈的方式交织在一起。同时，电子和网络反太空能力的加强正在使更广泛的行为者，包括国家和非国家团体能够瞄准和破坏太空物体及其组成部分，包括军事和民用卫星。这些能力已经在使用，目标是太空和战场上的物体。
裁研所制定的分析指标表明，反太空能力方面的竞争加剧符合军备竞赛的动态。裁研所的研究及其与太空利益攸关方的接触表明，各国和其他太空利益攸关方对太空作业缺乏透明度、太空冲突的风险以及对太空使用者的行为有更明确的 "道路规则 "的集体愿望日益关切。
2. 关于利用外层空间的国际法及其限制
国际空间法制度的一个主要目的是帮助维护该领域的和平与安全。因此，1967年的《外空条约》是一个重要机制。《外层空间条约》第四条禁止 "在环绕地球的轨道上放置任何携带核武器或任何其他种类大规模毁灭性武器的物体，在天体上安装这种武器，或以任何其他方式在外层空间放置这种武器；"或"在天体上建立军事基地、设施和防御工事，试验任何类型的武器和进行军事演习。"虽然《外层空间条约》规定，外层空间应用于 "和平目的"，并禁止在那里放置大规模毁灭性武器，但除此以外，对外层空间使用者的行为几乎没有限制。在实际应用中，"和平目的 "的概念意味着对外层空间的非侵略性或非敌对性，而不是非军事性的使用。这种解释允许在空间使用常规武器，以及从地球上发射武器瞄准外空物体是在合法的范围内。
此外，联合国裁军研究所认为，《外层空间条约》并没有解决国际法如何适用于外层空间的问题。诸如 “使用武力”、“威胁使用武力”、“适当考虑”、“武器” 或甚至“外层空间”的边界等概念在各国之间有不同的解释，取决于其国家利益和法律传统等因素。因此，使用空间环境的国家有相当大的行动自由。然而，随着更多的太空使用者和日益拥挤的外空环境，继续放任自流的做法的缺点正变得越来越明显。特别是，反太空能力的发展，如直接上升式动能反卫星拦截试验（产生了太空碎片）、同轨机动飞行器（导致对太空物体的碰撞和损害的担忧）以及太空作业中的网络和电子干扰，促使一些太空使用者之间的紧张关系升级。
联合国裁军研究所认为，在外层太空需要负责任的行为准则。最好是通过各国避免将这一领域武器化，同时达成能够为彼此提供有意义的战略保证的有约束力的协议，来维护太空的和平与安全。在过去几十年里，与防止外空军备竞赛有关的具有法律约束力和不具约束力的建立信任和透明度措施的建议一直被讨论，并被视为多边层面的不同方法。但是，在这些方面的建议没有取得什么进展。
3. 前进道路
各国的单边或商定的措施可以有许多组合。具体措施可包括：
（1）主要太空大国之间的战略会谈，重点是反太空能力对和平与安全的影响。鉴于这些能力与其他能力在危机中的 "纠缠 "有可能升级，从而导致跨越禁止使用核武器的门槛，太空安全的发展应当成为其战略对话的因素。
（2）作为其中的一部分，各国可努力达成谅解，说明针对哪类太空资产的反太空行动将被视为高度升级。这可能有助于达成协议，使某些太空资产不受侵略性行动或干扰的限制。
（3）拥有配置有共同轨道机动能力的太空资产的国家可以提前通知他们在接近他人太空物体时的机动。
（4）拥有反卫星能力的国家或可能寻求获得这种能力的国家可以同意采用 "无碎片"（反卫星试验不应产生太空碎片）、"低碎片"（如果试验者必须这样做，那么反卫星试验应在足够低的高度进行，以便碎片不会长期存在）和 "通知"（试验反卫星的国家应将其活动通知他人，即使他们对试验背后的动机不完全透明）的试验准则。
（5）各国，特别是有核国家，可以公布关于使用其反太空能力的国家政策。
联合国裁军研究所认为，鉴于当前的情况，为太空使用者确定负责任的行为规范，并通过自愿的恢复信任和建立信任措施初步加强这些规范，可能有更大的成功机会。上面提到的措施与此相一致，并且可以帮助创造开始谈判具有法律约束力的协议所需的可预测性和信任。对太空使用者负责任的行为准则必须考虑到经常围绕着太空技术的使用而产生的模糊性。太空资产可能具有双重用途，其使用背后的意图往往不明确。因此，未来的规范必须对太空使用者的行为和能力部署背后的意图提供保证。
3.卡内基和平研究院（CEIP)的观点
卡内基国际和平研究院（原称基金会，Carnegie Endowment for International Peace）是美国成立最早又颇有影响的研究院之一，是卡内基家族的第二大基金会。同时，它也是美国著名的主流思想库，标榜超脱党派、兼容并蓄，以“促进国家间合作以及美国的国际交往”为宗旨，并重视研究的“实际结果”。研究院偏向于国际主义、多边主义，主张进行裁军、军备控制、接触谈判和国际合作，并支持把联合国作为国际论坛和世界秩序的象征，思想倾向属于典型的“中间派”。研究院主要研究国际事务和美国外交政策，特别是移民问题、核不扩散问题、地区冲突问题、多元主义、民主建设和使用武力问题。研究院也把“培养军备控制、地区安全、国际法等国际事务研究与活动的人材”作为其重要宗旨之一。卡内基的太空项目寻求确定激励措施和方法，以促进近地太空的可持续利用。作为一个全球性的公共利益组织，卡内基和平研究院召集利益相关者研究太空大国之间竞争加剧的影响，制定一个合作减少风险的路线图，并促进太空治理方面的进展。综合来看，其主要有以下观点。
▲图4 卡内基国际和平研究所标志
1. 鼓励各国研究对太空系统的现有和潜在威胁和安全风险
卡内基国际和平研究院认为，目前太空系统主要面临以下风险：由外层空间或地球上的行动、活动或系统引起的威胁和安全风险，确定可被视为负责任、不负责任或具有威胁性的行动和活动的特征及其对国际安全的潜在影响，并就进一步制定和实施负责任行为的规范、规则和原则以及减少外层空间方面的误解和误判风险交流意见。具体而言，建议采取三个步骤，以支持制定负责任的外层空间行为的规范、规则和原则。
一是各国可以避免以制造碎片的方式测试反卫星武器。二是为了促进安全清除轨道上的碎片，各国（也许有商业太空行为者的投入）可以合作设计最佳做法，并最终制定规则，以增强卫星所有者和经营者的信心，即清除碎片的任务不会被误解或误认。三是为了在21世纪促进安全和有保障地利用太空促进人类发展，各国必须对如何解释和应用《联合国宪章》和开创性的条约，如1967年《外层空间条约》中的概念达成共识。
卡内基国际和平研究院认为，空间派生服务的中断，如民用导航、天气预报和救灾，将威胁社会的日常运作方式。提供这些关键服务的卫星面临着严重的风险，其中许多来自于地球。无论是动能还是非动能形式进行干扰，都会大大降低甚至终止卫星的效用。此外，对卫星的动能干扰可以产生持久的碎片，摧毁轨道上的其他卫星。有目的地干扰与太空有关的基础设施，无论是卫星、地面站，还是这两个节点之间的数据链接，都可能是国家间竞争的一部分，即使在和平时期。许多太空系统同时为民用和军用服务提供便利，这意味着许多能够提供民用服务的卫星也可能是合法的军事目标。两用技术的普遍存在使得很难按任务类型干净地将卫星分开。例如，基于卫星的导航系统既可以促进高效农业，也可以促进军事演习。因此，对太空资产的干预或有目的的干扰，除了影响太空的军事用途外，还可能对民用或其他与安全无关的服务产生巨大影响。虽然对太空资产的所有干扰都令人担忧，但鉴于由此产生的碎片可能在未来很长一段时间内持续存在，也许是几个世纪的风险，动能攻击尤其如此。
卡内基国际和平研究院指出，各国可以减轻与一些风险最大的活动有关的风险，如产生碎片的反卫星试验。各国还应该调查如何合作减少现有持久性碎片所带来的风险。最后，各国应相互参与有意义的讨论，讨论如何解释、应用和实施现有的太空国际法。通过协调，这些努力可以大大减少使地球上的现代生活得以实现的太空衍生服务所面临的风险。
2. 限制碎片产生的反太空能力
联合国和平利用外层空间委员会于1994年开始正式讨论太空碎片问题。经过近20次会议，它认可了自愿性的《太空碎片减缓准则》。从那时起，轨道碎片环境的特点已经发生了重大变化。几个具有分水岭意义的时刻创造了目前碎片总数的很大一部分。特别是，拦截活体卫星目标的动能反卫星导弹试验产生了大量的碎片，加速了问题的紧迫性。在过去的半个世纪里，一些国家已经开发并测试了直接干扰卫星运行的方法，而且最近有更多的国家启动了此类计划。采取严格的措施限制反卫星试验等军事活动造成的碎片的故意产生，将大大削弱与碎片有关的风险的增加。不幸的是，国际社会还没有找到采取这种措施的政治意愿。
虽然各国未能就涵盖反太空能力（如动能反卫星武器）的直接禁令达成一致，但它们已同意禁止太空的其他军事行为，如核爆炸试验和在轨道上放置大规模毁灭性武器。最近的反卫星试验没有涉及核有效载荷，但这些试验仍然具有广泛和不加区分的物理影响。反卫星试验产生的碎片增加了对运行中的卫星构成的风险，从而危害了太空的可持续利用。发生在较高轨道上的产生碎片的试验特别不利于太空的可持续利用，因为这些类型的试验所产生的碎片一般寿命较长，而且更持久。制定规范或基于条约的法律，以限制产生碎片的军事试验，将减轻这些风险，并有助于确保太空衍生的服务继续为所有人所用。
卡内基建议各国同意限制使用反太空能力，如制造碎片的动能反卫星武器。如果各国不愿意完全摒弃这些能力，它们可以相互避免以产生碎片的方式测试这些武器。
3. 减少与轨道碎片有关的风险
现在有超过1.25亿块碎片在地球轨道上运行。虽然不是每块碎片都对运行中的太空基础设施构成巨大的风险，但有些碎片太小，无法追踪。这使许多卫星暴露在不可预测的风险中。自然力量将无法清除地球轨道上的碎片，以显著改善风险，特别是在较高的高度。从轨道上清除最危险的碎片将需要主动清除碎片（ADR）任务。促进这种任务必须是一个优先事项，以保持我们利用近地太空支持日常现代生活的能力。
▲图5 日益增多的太空碎片
各国一直在努力制定有效的法规来指导碎片清除的做法。一些人担心ADR任务和敌对的反太空能力之间的相似性。碎片清除任务和对运行中的卫星的攻击之间最突出的区别是操作者的意图，这可能是不透明的或被误解的。要取得进展，就需要制定协议，澄清碎片清除者的意图，并划定可接受的做法，无论是商业还是国有实体。公开的报告已经根据评估的风险状况对各个碎片进行了排序。各国可以利用这些研究作为一个起点，确定清除碎片的优先次序。各国可以通过像和平利用外层空间委员会这样的论坛，并在相关情况下，利用与碎片有关的商业实体的投入，合作商定达到基于风险门槛的废弃太空物体的离散ADR任务的参数。现有的打捞和清除残骸公约是建立主动清除碎片的行为规范的其他起点。卡内基建议各国可以合作设计主动清除碎片行动的规则和最佳做法，这将有意义地减少卫星所有者误解或错误理解清除碎片任务意图的可能性。
4. 尽量减少太空活动中的误读和误解
《联合国宪章》第三十九条责成安全理事会查明并应对“任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之存在。”各国可能误解太空活动，与行为者的意图无关，并升级到影响国家间总体和平的程度。因此，各国最好讨论哪些类型的太空活动值得安全理事会介入，以避免因误解或误认而突然升级。
目前，各国尚未就与外层空间具体相关的现有国际法达成权威性解释。例如，不清楚《联合国宪章》第二条第四款关于禁止对其他各国的领土完整或政治独立进行武力威胁或使用武力的规定在何种程度上适用于太空。提高现有国际法的清晰度对于任何旨在减少太空误解或误读机会的努力都是至关重要的。在射频干扰或网络行动等可逆转或不持久的反太空效应方面，这种不明确性尤其突出。一些人可能认为对卫星的干扰或网络攻击等同于使用军事力量。然而，对于现有的法律限制如何适用于这些类型的反太空能力并没有广泛的共识。广泛使用这些能力可能与动能效应一样具有威胁性，但可能构成也可能不构成使用武力。
除了国际人道主义法之外，对现有与太空有关的法律结构的不同解释可能导致误解和误判。像1967年的《外层空间条约》这样的条约的有效实施，取决于各国对所规定的义务和责任有共同的概念。一些原则，如开展太空活动时 "适当考虑所有其他条约缔约国的相应利益 "的义务，对日常太空作业的期望有重大影响。不幸的是，对于什么是和什么不是太空中的 "适当考虑"，只有有限的一致意见。对这些术语对各国意味着什么的意见进行调查，将是开始讨论如何实施现有太空法的一个有益途径。建议各国和可持续利用太空的其他利益攸关方，如商业行为者、科学机构和民间社会作出持续努力，就“禁止使用武力”等法律术语如何在太空适用达成共识。
THE END
文字 | 李子文
图片 | 来源于网络
编辑 | 刘恬欣
审阅 | 张于舒晴
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