构建数据基础制度 开启产业化大时代
数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。
数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。
12月19日，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下称《意见》）。
《意见》明确，要探索有利于数据安全保护、有效利用、合规流通的产权制度和市场体系；推动数据要素供给调整优化，实现数据流通全过程动态管理，在合规流通使用中激活数据价值。
对此，上海数据交易所研究院院长、复旦大学管理学院教授黄丽华表示：
该文件拉开了我国从数据要素的认识主张走向数据要素制度创新的大幕，标志着我国数据要素市场从无序自发探索进入有序规范的正式探索，为我国数据要素流通交易事业的发展起到举旗定向的作用，也必将在我国数据要素市场建设、数字经济发展历程中发挥其重要作用。
数据新时代生产要素
生产要素随着人类社会发展不断变化
从一定意义上说，生产要素反映着人类社会不同发展阶段的生产力水平。新世纪以来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，数字技术、数字经济是世界科技革命和产业变革的先机，是新一轮国际竞争重点领域。
数据的规模爆发式增长，不仅在数字经济发展中的地位和作用凸显，而且对传统生产方式变革具有重大影响，催生新产业新业态新模式，成为驱动经济社会发展的关键生产要素。
数据是对客观世界变化的数字化记录
我们对数据的认识经历了一个不断深化的过程：从单纯认为数据是“信息资源”，将其看作是静态的数据库，到逐步认识“大数据”的重要价值，认为其具有海量规模、多样化数据结构、高速增长等特征以及高度经济价值，再到将数据看作是一种与劳动、资本、土地、知识、技术、管理等生产要素并列的新型生产要素。
在实践中，人们也从多个层面去界定数据及其类型。根据数据主体，可将数据划分为个人数据、企业数据、政府数据等；根据数据分类分级保护制度，可将数据划分为一般数据、重要数据、核心数据等；根据数据资源管理，可将数据划分为结构化数据、非结构化数据、混合数据等。
各类生产要素在发展中表现各自特征
不同要素的流动性差别较大，在配置资源方面的作用存在显著差异，不同要素的交易市场及交易方式也不同。
与传统生产要素相比，数据要素表现出一系列特征：具有非稀缺性，数据海量且能够重复使用；具有较强流动性，数据要素的流动速度更快、程度更深、领域更广；具有非排他性，可以在一定范围按照一定权限重复使用。
但也要看到，目前对数据要素的使用还存在一些难点问题。数据的所有权和用益权还难以确定，数据价值通常难以评估，数据资源日益集中但相关数据控制权问题尚未解决，合规高效的数据要素流通和交易制度也有待健全。
总的来看，数据要素仍处于快速演进过程之中，需要从技术、市场和制度等多方面不断完善，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面的制度建设，充分发挥我国海量数据和丰富应用场景优势，将数据要素的重要作用切实发挥出来。
构建数据产权等四大制度
也正因此，《意见》的出台对我国数据要素市场建设、数字经济发展历程中发挥其重要作用。
《意见》的主体部分是对构建数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、安全治理制度的阐述。
数据要素的权属及其确立规则的不清晰，一直来是影响数据要素流通交易的制约因素。《意见》中关于数据产权制度的构建，是以满足数据要素流通使用需求为出发点，以保护相关主体的权益为基础，提出了数据权属的三权结构性分置。
探索数据产权结构性分置制度
其中，在“探索数据产权结构性分置制度”中，“意见”明确提出了建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度；并创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。
以往在法学界讨论比较多的是关于数据的所有权和使用权，这种两权的分置一直来无法得到满意的解决方案，也无法解决实践中的问题，这次提出的三权分置是基于数据要素流通过程中不同权利主体、不同权利客体的分置，相互之间不是派生关系，而是结构性关系，即在数据要素流通基本逻辑结构中可以体现这种相互关系。
数据要素流通和交易制度
构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场最关键的组成部分。
《意见》以构建促进使用和流通、场内与场外相结合的交易制度体系，以及“四可”（可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范）的数据可信流通体系为目标，对三类市场提出了不同的要求，明确规范引导场外交易，培育壮大场内交易，有序发展数据跨境流通和交易的基本要求。
数据要素收益分配制度
《意见》提出了“推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜”、“着重保护数据要素参与各方的投入产出收益，依法依规维护数据资源、数据资产权益”等的激励导向。
这样的制度安排一方面充分考虑了数据要素的特性，另一方面体现了数据要素的初次分配、二次分配和三次分配的基本规律。
数据要素治理制度
《意见》提出了强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治的机制，以及围绕数据要素生产流通使用全过程的监测预警等制度安排。
提出了建立数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项的要求。
《意见》以数据要素流通交易和使用作为主线，立足于我国数据要素市场的实际和国情，充分肯定了数据要素流通交易和使用的价值和战略意义的同时，更重要的是，为数据要素流通交易和使用起到举旗定向的作用，为数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等领域的探索、实践以及四大制度建设指明了方向，提出了“在实践中完善，在探索中发展”的快递迭代的路径。
推动《意见》落地实施
《意见》的出台为数据要素市场从无序自发探索进入有序规范的正式探索提供了指引，而具体落实方向，也给出了答案。
一是健全政策顶层设计。不断丰富完善数据要素各方面制度体系和配套政策，打造“1+N”数据基础制度体系。
二是推进实施试点示范。在有条件的地方和行业开展数据要素流通使用试点示范，推动公共数据、企业数据、个人数据合规高效流通使用，赋能实体经济发展。
三是培育数据要素市场。构建多层次、多元化数据要素市场生态体系，统筹数据交易市场建设，规范数据交易管理，推进数据交易场所和数据商功能分离。
四是夯实数据要素基础设施。探索建设全国一体化数据要素登记存证平台，推进数据要素领域创新平台布局，立体化推动“东数西算”工程，形成“算力”和“数据”相结合的数据产业生态体系。
五是强化数据要素高质量供给。健全完善公共数据授权运营机制，制定促进公共数据开发利用的政策法规，服务社会公共管理，赋能实体经济发展。完善政策工具箱，引导大型央企国企、大型互联网企业加大数据流通使用，赋能中小企业数字化转型。
六是加强工作整体统筹力度。发挥数字经济发展部际联席会议作用，促进跨地区跨部门跨层级协同联动，定期对数据基础制度建设情况进行评估，适时进行动态调整，推动数据基础制度体系不断丰富完善。
责编：孙浪
监制：李红梅
文章参考：
1.《构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用》央视新闻
2.《“数据二十条”出炉！数据要素开启产业化大时代》澎湃新闻
3.《我国数据要素市场探索从无序自发进入有序规范阶段》证券时报
4.《如何理解数据是新型生产要素》经济日报
5.《一个健康可持续的数据要素市场，需要什么？》腾讯研究院